纪念邓小平同志诞辰100周年

试论邓小平的法治思想

段 明 学

邓小平同志是伟大的马克思主义者，是中国改革开放和现代化建设的总设计师。他立足于中国实际，敏锐地把握时代发展的脉搏和契机，既继承前人又突破陈规，“表现出了开拓社会主义建设新道路的巨大政治勇气和开拓马克思主义新境界的巨大理论勇气” 。邓小平同志对中国法制建设所作出的杰出贡献，在于深刻地总结了我国建国以来民主法制建设的经验教训，从保障国家长治久安的战略高度，科学、全面地阐释了法治发展的一般规律，提出了一系列关于社会主义法制的理论、方针、政策，引领中国人民走向民主和法治的圣殿。深入研究邓小平的法治思想，对于全面落实依法治国基本方略，推进社会主义政治文明建设，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。
一、崇尚法治，反对人治
共产党人在取得政权后采取什么方法治理国家才能够做到长治久安？对于这个问题，马克思主义经典作家并没有给予具体回答，国际共产主义运动也没有成功经验。虽然列宁认为在政权趋于巩固后，要“提出加强革命法制这个坚定不移的口号” ，但由于各种原因，他并没有明确提出实行法治，并没有解决领袖权威和法律权威的关系，因而未能防止他的后继者斯大林“严重破坏社会主义法制” 。可以说，社会主义事业在苏联和东欧国家的严重夭折，与没有解决好人治和法治的关系问题密切相关。
早在1978年，邓小平在中央工作会议上就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 邓小平这段话的精神，就是要实行法治，取代人治，改变过去那种将领导人的话当成“法”的错误作法。邓小平崇尚法治，反对人治的思想是对我国社会主义建设曲折历程中惨痛教训的深刻总结。
众所周知，新中国成立以后，法制建设一度有过长足的发展，但由于国际国内的复杂原因，由于“左”的指导思想和对毛泽东的个人迷信愈演愈烈，而使法制建设的良好势头急转直下，最终酿成十年“文革”的历史性悲剧。邓小平痛定思痛，对法治和人治问题进行了深刻反思。1980年8月，邓小平在题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至于对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起高度的重视。”
邓小平还在不同场合、从不同角度反复批判了把一个党、一个国家的稳定和希望“寄托在一两个人的威望上”的人治思想。1988年9月，邓小平在会见捷克斯洛伐克总统胡萨克时谈到：“我有一个观点，如果一个党，一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。” 1989年政治风波之后，邓小平在同中央几位负责同志谈话时多次谈到这一问题，他说，“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的，不出事没问题，一出事就不可收拾。”“我多次讲，一个国家的命运寄托在一两个人的声望上面是很不正常的。” 之后，邓小平在会见李政道教授时说：“我历来不主张夸大一个人的作用，这是很危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。” 从这些论述可以看出，邓小平坚决反对人治，主张实行法治，以此保证国家的长治久安，防止文革悲剧重演。
尊崇法治，否定人治是邓小平法治思想的基点和核心。一个国家的兴旺发达和长治久安，主要应依靠建立完善的法律制度，而不是国家领导人的圣贤。实践证明，统治者是不可靠的。统治者也是凡夫俗子，并非圣贤先哲。过去，我们轻信统治者有成德而臻至善、成圣成贤之可能，对统治者缺乏必要的防范意识，却每每被伤害。由于统治者手中掌握着巨大的权力，而权力一旦失去控制，犹如洪水猛兽，难以遏制，并可能给社会带来巨大的灾难。因此，必须用法律对统治者的权力加以防范，以保障人们的自由、财产和安全。正如美国第三任总统杰斐逊所言，“在权力问题上，请别再侈谈对人类的信心，让宪法的绳索约束人类的罪恶行为罢。”
二、正确处理好法治建设中的三个关系
无论从历史上看还是从现实的世界各国的法治发展来看，法治国家的政治基础，主要有三个：一个是它的民主制度，一个是它的政党制度，一个是它的国家权力配置。正确处理好法律与这三者之间的关系至关重要。
（1）正确处理民主与法制的关系。
关于民主与法制的关系，邓小平曾精辟地指出：“发展社会主义民主，建设社会主义法制，这两方面是统一的。”“社会主义民主与法制是不可分的。” 民主与法制的辩证关系体现在，民主是法制的前提与基础，法制是民主的确认和保障。民主需要法制，因为没有法制，民主就不能巩固；但法制更需要民主，因为没有民主，法制最终会成为“人治底下的法制”，成为专制的工具而已。
民主必须制度化、法律化。邓小平同志指出：“要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。” 民主的制度化、法律化，就是将人民的民主权利，以及国家在政治、经济、文化、社会等方面的民主生活、民主结构、民主形式、民主程序，用系统的制度和法律固定下来，使之具有制度上、法律上的完备形态，以保障国家政治生活的民主性和人民的民主权利不受破坏和侵害。历史证明，人民取得了民主权利，如果不上升为制度和法律，并使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，人民的民主权利就没有保障。只有使民主成为制度，使民主成为用国家强制手段来保证实施的法律，谁侵犯了人民的民主权利，就会毫无例外地受到制度或国法的制裁，民主才不仅仅是一个动听的概念，而是人民有切实保障并且可以兑现的各种权利。
（2）正确处理党和法的关系。
党与法的关系是中国法治建设中一个十分敏感的问题。长期以来，由于诸多因素的影响，形成了以党代政，以党代法的现象，既削弱了法律的权威，也损害了党的威信。针对这种情况，邓小平曾多次指出：“……属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党管不合适……法律范围内的问题应该由国家和政府管。” 邓小平同志的这段话具有重要的现实性。在实行依法治国的今天，要继续清除一些地方由党委包办一切的不良习气，把该由政府办的事交给政府办，把该由社会团体处理和基层组织自治的问题交给社会团体处理和基层组织自决自治。
（3）正确处理权与法的关系。
权与法是一对孪生姊妹，二者相生相克。在专制体制下，法律只不过是权力的附庸和奴婢，统治者完全凭一己的意志和反复无常的性情进行统治。“只要法律完全沦落为权力的仆从地位，那么法律就可以按权力的需要被任意塑造。在这种情形下，法律是变态的，人同样是变态的。” 未被驯化的权力是野蛮的，犹如洪水猛兽，它使人类付出的代价，比起战争、饥荒和瘟疫，毫不逊色。而在法治状态下，法律具有至上的权威，权力必须在法律的轨道内运行。因此，法治通过对权力的规制，使权力的运行彻底摆脱了野蛮、任性的状态。
我国历史上是个法治传统非常薄弱的国家。法在治理国家中的地位低微，基本上是权力支配法律。新中国成立后的长时期内，尤其在“文化大革命”中，法律虚无主义泛滥，以至出现了以政策代替法律，以领导人的言论代替法律的不正常现象。如何避免这类现象的发生呢？邓小平指出：“这要从制度方面解决问题……我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法律。只有这样，才能解决问题。” 可见，邓小平同志已经充分地意识到一个国家要长治久安，必须解决权与法的关系问题，杜绝权力的滥用和权力腐败。
三、建设社会主义法治的基本思路
1978年，邓小平在中央工作会议上首次完整地提出了我国法制建设的基本方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。这十六字方针包括了立法、执法、守法等法制建设各方面的基本要求，对于我国法制建设具有广泛而深远的意义。
（一） 加强立法工作，完备法律体系
完备法律体系是建设社会主义法治的首要环节。法治国家形成和发展的过程，首先是社会主义法律体系逐步建立和完善的过程。因此，只有抓紧立法工作，建立比较完备的社会主义法律体系，使国家各项工作都有法可依，才能保障社会主义建设的顺利进行。在党的十一届三中全会前夕，邓小平在提出新时期加强法制建设任务的同时，针对当时我国立法很不完备的情况指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作法‘法’，不赞成领导人说的话叫‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变，所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”
邓小平强调指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。” 二十多年前，中国法治刚刚起步，立法工作量很大，经验不足，人手不够，因此，邓小平提出“成熟一条，制定一条”，“粗一点，逐步完善”，“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法指导思想，是适合当时实际情况的。
目前，我国立法环境发生了显著的改变，积累了丰富的立法经验，专家在立法中的作用大大增强，立法工作取得了重大的发展，制定了大量的法律法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，国家政治生活．经济生活和社会生活等方面已基本上有法可依。但同时，我们必须看到立法中存在的问题与不足。首先，在“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法思想指导下，立法者偏重法律数量忽视法律质量，造成法律泛滥，质量低劣。立法中部门利益、地方利益倾向明显。立法甚至成为少数人谋取不正当利益的手段。“在过去一段时间，立法工作中自觉或者不自觉地存在迁就和照顾部门和地方既得利益的现象。在起草法规或者制定司法解释、规章和地方性法规的过程中，一些部门和地方不适当地强化本部门和地方的权利，各部门之间、各地方之间争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权。” 有些法律法规及司法解释，严重侵犯人权，至今没有废止。其次，在“成熟一条，制定一条”立法思想指导下，立法者注重调整已发生或正在发生的社会关系，将急需调整的社会关系制定为法律，立法只是消极地反映社会现实，而不是对社会关系的主动干预。因此，立法往往缺乏超前性，造成法律修改、变动频繁，缺乏应有的稳定性和连续性。最后，在“粗一点，逐步完善”的立法指导思想下，立法者所制定的法律往往很抽象、很原则，缺乏可操作性。面对这些问题，我们必须切实转变立法思想，大力加强立法工作。（1）正确认识法律数量和质量的关系，从主要依靠提高法律数量转变到提高法律质量来完善法制的轨道上来。立法不求“快搞”，而是务求有质量。法制完备也并不意味着法律越多越好。塔西佗指出：“国家愈糟，法网愈密” 。就是说，法律愈来愈繁杂，国家也就愈来愈腐败。无法可依不是法治，法律泛滥也不是法治。“法律泛滥不仅会贬低法律的价值，而且还败坏法律的质量” 。关键并不在于法律的数量，而在于法律的质量。（2）要转变“立法宜粗不宜细”的立法思想，坚持立法力求严密细致的原则，注重法律的可操作性。（3）要转变“成熟一个制定一个”的立法思想，从全局出发，有步骤．有规划．有预见地开展立法工作，使法律体系的发展与社会发展的客观实际相适应。
（二） 严格依法办事，树立宪法和法律极大的权威
有了完备的社会主义法律体系，并不会因此而自然而然地实现法治。“徒法不足以自行”。如果宪法和法律得不到切实有效的遵行，无异于一纸空文。博登海默指出，法律体系的全部意义不仅仅在于制订和颁布良好的、科学的法律，还在于被切实执行。邓小平领导制定的1982年宪法明确规定：一切国家机关，武装力量、各政党、各社会团体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律，对一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。由于种种因素的影响，宪法和法律还没有树立起至上的权威，在实际生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分严重。为此，邓小平多次要求全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器，遵循社会主义法制的原则处理各种问题。
一方面，党必须在宪法和法律范围内活动。
政党政治是现代政治的基本特征。在西方竞争性政党体制下，执政党若有法不依、滥用权力、专横腐败，必然会招致选民的抛弃。执政党犯了重大错误，绝对不能由人民来“交学费”，而必须自己承担——下台。政党之间的竞争迫使执政党奉公守法，兢兢业业，忠诚地为百姓谋福利。在中国，共产党处于长期执政的地位，其执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响。长期执政可能使某些党员产生骄傲自满思想，不求进步思想，缺乏开拓进取和危机意识，并可能犯大错误。邓小平指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。” 政党和人一样，都会犯错误；执政党如果不受到监督和制约，更容易犯大错误。犯了错误的政党，尤其是执政党，都有可能自己纠正错误，但要付出的代价会很沉重。譬如，“我们党所犯的错误都是依靠自己的力量纠正的”，但是众所周知，这种纠正多么的痛苦，代价是多么的沉重！为此，必须加强对共产党的监督和制约，监督党严格地在宪法和法律范围内活动。宪法和法律是党领导人民制定的，但这并不意味着党享有凌驾于宪法和法律之上的特权。在法律面前，党同其他政党、团体、组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。党自觉地遵守宪法和法律，严格依法办事，对维护宪法和法律的权威具有非常重要的作用。
另一方面，各级政府必须依法行政。
建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府权力。在人治国家中，民众必须守法，政府可以不守法。在法治国家中，民众应当守法，但政府必须首先守法。由于行政在整个国家活动中所占比重最大、涉及范围最广、机构及其工作人员数量也最多，不管是对整个经济建设还是对社会发展、人民切身利益的影响都最大，而且发生的作用往往也最直接，所以政府机关能否依法行政在很大程度上决定着整个国家法治状态的好坏。只有政府守法，才能最终实现法治国家。
依法行政要求各级国家机关及其工作人员必须严格遵守宪法和法律，不得超越职权、滥用职权。对于其违法行政行为，必须承担相应的行政责任。邓小平指出，党和国家的各级机关中，“一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。” 建立严格的责任制，有利于纠正行政机关长期以来形成的有权无责现象，强化行政机关依法行政的责任和意识，提高行政效率。
（三）加强法制教育，增强全民的法制观念
法治社会的形成和发展，不仅意味着法律向社会结构的各个方面和层次的扩张和渗透，而且意味着法律是人们生存和发展的必备知识和技能，是人们用于创造新型社会的重要手段，是人们生活中不可或缺的重要组成部分。
长期以来，在我国政界学人的观念中，法被视为统治阶级意志的体现，是专政的工具。应当明确，这种看法是片面的，是与法治相冲突的。法律体现为统治阶级的意志意味着，法律必须屈从于统治阶级的权力，成为权力的附庸和奴婢。统治者因此可以一言立法、一言废法，言出法随。正如邓小平所指出的：“往往把领导人的话当做‘法’，不赞成领导人的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。” 这极不利于维护法律的稳定性、连续性和权威性，还容易导致立法者利用法律谋取不正当利益、排斥异己、实行专横的统治。同时，老百姓也会因此认为，法是统治阶级意志的体现，并没有体现我的意志；法是用来镇压敌人的，与我无关，从而对法产生对立和抵触情绪，法律意识淡薄，难以正确地运用法律来维护自己的权利，更不可能产生良好的守法和护法意识，由此导致法律的权威性大打折扣，法律在国家政治生活、经济生活及社会生活中的影响力大大削弱。
增强全体公民的法律意识和法制观念，是实现法治的一项基础性工程。美国著名法哲学家和法律史家伯尔曼指出，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性的归属感，远比强制力更为重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求强力制裁的时候，才是有效的，依法统治者无须处处都仰赖警察。……总之，真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中，那就是，法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。” 强制并不能迫使少数人心甘情愿地服法，一味依赖于暴力往往不能取得预期的效果。民不畏死，奈何以死畏之？因此，必须通过对人民进行系统的法律知识宣传教育，培养他们的法律意识。法律意识是人们观念、情感、心理态度和评价等综合而成的思想体系。主要包括权利意识、契约意识、参与意识、诉讼意识等，其核心是对法律的认同、信仰、忠诚和感情。法律意识主要通过阿尔都塞所称的“意识形态”的国家机器对人民进行意识形态教化而树立起来的。教会、家庭、工会、大众传媒等承担起了重要职责。通过意识形态教化，使广大人民充分认识到法律是人民权利的宣言书，国家一发权力属于人民，权力是为权利而存在，法不禁止都是自由的等等，从而激发起对法律的感情，自觉地遵守法律并维护法律的权威和尊严。可以说，如果没有现代法律观念，没有公民对法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛围就不能形成，法治就不可能实现。
邓小平指出：“我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后就开始抓法制，没有法制不行。法制观念与人们的文化素质有关。现在这么多青年人犯罪，无法无天，没有顾忌，一个原因是文化素质太低。所以，加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。” 通过坚持不懈地进行法制教育和法律宣传，使人人知法，懂法，树立正确的法律价值观，“真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”
一代人有一代人特定的时代环境。任何伟大人物的思想及实践都是历史的产物，都同时代特征紧密相关，都打上了很深的时代烙印。马克思、恩格斯没有超越他们的时代，列宁、斯大林没有超越他们的时代，毛泽东没有超越所处的时代，邓小平也同样没有超越他所处的时代。邓小平曾强调指出：“绝对不能要求马克思为解决他去世之后上百年、几百年所产生的问题提供现成的答案。列宁同样也不能承担为他去世以后五十年、一百年所产生的问题提供现成答案的任务。” 我们也绝不能要求邓小平解决中国法治进程中所出现的所有问题。邓小平开创了法高于我、法治高于人治的新风尚，引领我们走向法治国家，但这仅仅是一个开端。中国法治之路，漫漫而修远，我辈仍须加倍努力。


作者单位：重庆市北碚区检察院
电话：023—68341980
二00四年八月


参考文献
江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发《盐城市市区房屋拆迁管理试行办法》的通知

盐政发[2003]089号



盐都县、城区人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《盐城市市区房屋拆迁管理试行办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

盐城市人民政府

二00三年四月二十五日


盐城市市区房屋拆迁管理试行办法
第一章 总 则
第一条 为加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》等有关规定，结合盐城市区实际，制定本办法。
第二条 在盐城市区城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要；对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。
拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹的，依照有关法律、法规的规定办理。
第三条 城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和建设项目的实施，有利于改善生态环境和保护文物古迹。
第四条 拆迁人应当依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。
本办法所称拆迁人，是指依法取得房屋拆迁许可证的单位。
本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
第五条 市人民政府建设行政主管部门对本市行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。
市人民政府有关部门应当依照本办法的规定，互相配合，保证城市房屋拆迁管理工作的顺利进行。
市人民政府规划、房产、国土行政主管部门依照有关法律、法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的规划、房产、国土管理工作。
第二章 拆迁管理
第六条 拆迁人取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。
申请领取房屋拆迁许可证的，应当向市人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：
（一）房屋拆迁申请书；
（二）建设项目批准文件；
(三）《建设用地规划许可证》（附红线图)；
（四）《国有土地使用证》或土地使用权批准文件；
（五）拆迁计划和拆迁方案，包括确切的拆迁范围，被拆除房屋的用途、面积、权属等现状，拆迁的实施步骤和安全防护、环保措施，拆迁资金、安置房、周转房或者其他临时过渡措施的落实情况，拆迁的方式、时限等（为取得上述资料，拆迁人经房屋拆迁管理部门批准，可超前进行调查、测量，被拆迁人应当予以协助）；
（六）市区金融机构出具的拆迁补偿安置资金足额存入专门账户的证明；
（七)直接委托拆迁的，附拆迁委托书。
房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查。经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证；对不符合条件的，房屋拆迁管理部门不予发放房屋拆迁许可证，并说明理由。
第七条 房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限、拆迁实施单位（实施拆迁招投标的工程，待确定中标单位后公布）等事项， 以房屋拆迁公告的形式，在本市主要报纸上予以公布；规模较小的房屋拆迁， 可以在拆迁范围内张贴房屋拆迁公告。
第八条 拆迁实施单位是指依法取得城市房屋拆迁资格证书，接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员、组织签订和实施拆迁补偿安置协议的单位。
房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁实施单位的资格认定和资质年检工作。拆迁实施单位应公开办事制度，接受群众监督。
第九条 拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内实施房屋拆迁。拆迁人不得擅自扩大或者缩小拆迁范围。
根据建设项目性质和拆迁量的不同，确定拆迁期限。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前， 向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。
第十条 拆迁人应当在拆迁工作结束后向房屋拆迁管理部门 提出验收申请。房屋拆迁管理部门应按照房屋拆迁许可证规定的 内容，对拆迁项目进行验收。
拆迁人应当按照齐全、准确、规范的要求，妥善整理、保管 好拆迁档案资料，并在拆迁项目验收合格后15日内， 向市房屋 拆迁管理部门提供拆迁资料。房屋拆迁管理部门应当建立、健全 拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。
第十一条 拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格 的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受 拆迁委托。
拆迁人委托拆迁的，可以通过招标或协商方式确定拆迁实施 单位；市政工程、土地出让（含土地储备）项目的拆迁，应当通 过招标方式确定。拆迁人应当向被委托的拆迁实施单位出具委托 书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日 起15日内，将拆迁委托合同报房屋拆迁管理部门备案。被委托 的拆迁实施单位不得转让拆迁业务。
从事房屋拆迁业务的人员，应当经过房屋拆迁管理部门的专 业培训和考核，取得《拆迁上岗证》后，方可从事拆迁工作。
拆迁人自行拆迁的，必须有3名以上经房屋拆迁管理部门专 业培训和考核，取得《拆迁上岗证》的拆迁工作人员，并报经市 房屋拆迁管理部门批准，方可自行拆迁。
第十三条 拆迁范围确定并公告后，拆迁范围内的单位和个 人不得进行下列活动： (一》新建、扩建、改建房屋及附属物； （二）改变房屋和土地用途； （三）户口迁入和分户； （四）建立 新的房屋租赁关系以及分列房屋租赁户名。
房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知规划、建设、房产、国土、工商、公安、供电、供水、广电、电信等部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。
转让尚未完成拆迁补偿安置的建设项目的，应当经房屋拆迁 管理部门同意，原拆迁补偿安置协议中的有关权利、义务随之转 移给受让人。项目转让人和受让人应当及时书面通知被拆迁人， 并自转让合同签订之日起30日内予以公告。
第十三条 加强拆迁补偿安置资金使用的监督。房屋拆迁管理部门应当与拆迁人、拆迁实施单位、出具拆迁补偿安置资金证明的金融机构订立拆迁补偿安置资金使用监管协议， 明确资金使用条件、程序和违约责任等内容。拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。
第十四条 拆迁人与被拆迁人应当依照本办法的规定，签订 拆迁补偿安置协议。货币补偿安置协议应当载明被拆除房屋建筑 面积、补偿方式、补偿金额、搬迁期限及当事人需要约定的其他 事项；房屋产权调换补偿安置协议还应包括安置用房的价值金 额、面积、安置地点、层次、搬迁过渡方式和过渡期限、违约责 任等内容。拆迁补偿安置协议应当使用房屋拆迁管理部门统一监制的规范文本。
第十五条 被拆迁人原持有的《房屋所有权证》、《国有土地使用证》应当在签订拆迁补偿安置协议后予以变更或注销。被拆迁人应当将上述房地产权证交拆迁人保管，拆迁人必须收齐并移送市房产、国土行政主管部门的登记机构予以变更或注销。
第十六条 拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承 租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申 请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依 法申请人民法院先予执行。
第十七条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋 承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请， 由市房屋拆 迁管理部门裁决。市房屋拆迁管理部门是被拆迁人的， 由市人民 政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向 人民法院起诉。拆迁人依照本办法规定已对被拆迁人给予货币补 偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的 执行。拆迁纠纷行政裁决办法由市房屋拆迁管理部门另行制定。
第十八条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限 内未搬迁的， 由市人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋 拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项， 向公证机关办理证据保全。
第十九条 因城市市政公用建设改造、市容环境整治、土地出让（或土地储备）项目需要拆迁的房屋，在拆迁期限内未达成拆迁补偿安置协议的， 由拆迁人办理证据保全手续，按照先腾地、后处理的原则依法办理。被拆迁人应当服从建设需要，在规定的期限内搬迁。拆迁范围内的违法建设在规定期限内未拆除的， 由拆迁人依法申请强制拆除。
市政公用建设改造项目是指市人民政府批准的城市道路、桥梁、河道、公共停车场、防洪、供水、排水、排污、环卫、燃气、驳岸、码头、人防、广场、绿化等项目。
第二十条 房屋拆除应当由具备保证安全条件，具有相应建筑施工企业资质证书的企业承担，并编制拆除方案。施工企业负责人对安全负责。
第三章 拆迁补偿与安置
第二十一条 拆迁人应当依照本办法规定，对被拆迁人给予补偿。
拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本办法第二十二条第四款、第三十条第二款的规定外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。
货币补偿金额，主要包括区位补偿和重置价格结合成新及装饰装璜补偿等费用。其中， 区位基准价根据被拆迁房屋的区位、用途等因素评估确定；重置价格结合成新及装饰装璜等部分由拆 迁人或委托的拆迁实施单位按照有关标准补偿。被拆迁人不得提 出超出本办法规定的要求或者附加条件；拆迁人不得擅自提高或 者降低补偿标准。
第二十二条 实行房屋产权调换的，拆迁人和被拆迁人应当 依照本办法的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的 价格，结清产权调换的差价。
实行产权调换的，拆迁人应当提供符合有关技术、质量标 准，并经房屋拆迁管理部门同意使用的合法安置用房供被拆迁人 选择；实行异地安置的，应当一次性安置。
实行产权调换的安置房屋交付使用时，拆迁人必须在协议约 定的时间内向被拆迁人提供办理《房屋所有权证》和《国有土地 使用证》所需的有关文件资料。
非公益事业房屋的附属物需要拆迁的，不作产权调换， 由拆 迁人给予货币补偿。
第三十三条 对被拆迁房屋进行房地产市场价评估，应当由 具有省级以上建设行政主管部门核发的3级以上房地产评估资质 的评估机构实施。
对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆 迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的， 由房屋拆迁 管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门 应当在抽签前3日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。市房产管 理部门应当每年向社会公布评估机构名录，供拆迁人、被拆迁人选择。
评估机构应当根据政府有关部门公布的区位基准价等标准进行评估。营业用房采取按营业区位分别评估的办法确定；住宅及其他非住宅房屋采取按区位集中评估的办法， 区位基准价经价格行政主管部门确认后公布。评估机构要本着合法、公正、公平、公开和独立、客观、科学的原则进行评估，并为其评估结果承担法律责任。房屋评估允许误差范围为5％。
在同一拆迁项目评估中，评估机构不得与房屋拆迁管理部门、拆迁人和被拆迁人有利害关系。评估机构不得串通一方当事人，损害另一方当事人的利益。
评估机构对拆迁房屋进行评估的费用， 由拆迁人承担。
拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的，可以在评估结果送达之日起5个工作日内要求评估机构作出解释、说明。评估机构应当在5个工作日内作出书面解释、说明。经解释、说明仍有异议的，持有异议的拆迁人或者被拆迁人可以委托符合本条第一款规定的其他评估机构重新评估。
重新评估结果与原评估结果在允许误差范围之内的，原评估结果有效，重新评估费用由委托人承担。重新评估结果与原评估结果超出允许误差范围的， 由房屋拆迁管理部门在专家库中抽签选定有关专家进行鉴定。鉴定采用原评估结果的，重新评估和鉴定的费用由重新评估的委托人和重新评估的机构共同承担；鉴定采用重新评估结果的，重新评估和鉴定的费用由委托人的相对人和原评估机构共同承担。
拆迁人应当在评估结束后5日内在拆迁地点公布评估结果。
第二十四条 拆迁补偿的计算方法为：
（一）被拆除房屋的补偿：
房屋拆迁补偿金额= 《房屋重置价X成新率+区位基准价X楼层系数》 X合法建筑面积。
房屋合法建筑面积小于土地使用面积的， 区位补偿面积应当按照房屋建筑面积、土地使用面积分别计算。土地使用面积多于房屋建筑面积的部分，属于出让土地的， 区位基准价按生产、办公用房的标准计算（已使用年数按所占比例相应扣减）；属于划拨土地的，按现行划拨土地的费用标准进行补偿；属于租用土地的，扣除已使用年限后，租金余额返还。土地使用面积以《国有土地使用证》上载明的面积为准，对拆迁公告发布之日仍未能取得《国有土地使用证》或经国土部门认定无合法权属的， 区位补偿面积一律按被拆除房屋的合法建筑面积计算。土地使用面积及划拨土地费用标准由市国土管理部门确定。
房屋重置价：指在目前施工技术、材料和价格水平等条件下，重新建造与原建筑物具有同等效用的新建筑物所需要的全部建安费用。
区位基准价：指房屋所在区位价格，包括土地取得费和国有土地所有权收益、外部的基础设施大环境投入、 内部的综合配套、房屋用途等因素形成的综合收益。
房屋用途分住宅用房、营业用房、其他非住宅房屋。其中，营业用房系指直接从事营业活动的商业服务用房，包括商业、金融保险业（直接从事对外营业的部分）、娱乐、餐饮、服务行业的用房；其他非住宅房屋包括营业用房的配套用房， 生产、办公、仓储、医疗、文教、交通运输、手工作坊等用房。
（二）其他补助补偿：
拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付下列补助费：
1.搬迁补助费(含生产设备搬运、拆装费)。
2.临时安置补助费： 实行货币补偿并按规定及时付清补偿款的，给予不超过3个月的补助。产权调换安置房为期房的，过渡期一般不超过18个月； 因拆迁人的责任延长过渡期限的，从逾期之月起：除当事人另有约定的，拆迁人应当按照下列规定给被拆迁人或者房屋承租人增付临时安置补助费：
（1）对被拆迁人或者房屋承租人自行解决过渡用房、延长时间在12个月以内的，增付1倍临时安置补助费；延长时间超过12个月的， 自超过之月起增付2倍临时安置补助费。
（2）对被拆迁人提供过渡用房、延长时间在12个月以内的，按标准付给临时安置补助费；延长时间超过12个月的， 自超过之月起增付1倍临时安置补助费。
3.装饰装璜及附属设施补偿费。
4.树木、花卉、青苗补偿费。
5.拆迁非住宅房屋造成被拆迁人停产、停业的，对直接受到影响的在职职工，按该单位上年度平均月工资标准给予3个月的补助费。
拆迁人可以按被拆迁人实际提前签订协议、搬家让房的时间及奖励标准给予奖励，但时间最多不超过15天。
本条涉及的房屋重置价格、楼层系数、区位级别划分范围和区位基准价及价格(费用)等标准， 由市人民政府价格行政主管部门会同房屋拆迁管理部门制定公布，并根据市场情况适时调整；盐城经济开发区、盐都新区、城区南洋经济开发区的房屋重置价格、区位基准价及其他价格和费用补偿标准另行制定，报市人民政府价格行政主管部门批准后执行。
住宅房屋自竣工之日起至拆迁许可证颁发之日止，不满5年被拆迁的，拆迁人对被拆迁人应按补偿金额的15％增加补偿。住宅房屋的竣工时间，单位的房屋以房屋竣工验收报告日为准；私人住宅按《建设工程规划许可证》9或《建筑执照》，下同)核发时间后满6个月之日为准。原房屋为违法建设，后经规划部门确认补发证件的，不增加补偿。
第二十五条 拆迁范围内的房屋权属和面积应当依据《房屋所有权证》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》、房屋租赁协议和身份证明等合法权证确定。拆迁人对提供的各种原始资料应当认真核实，房产、规划、国土等部门应提供查证原始资料的方便。对《房屋所有权证》超出《建设工程规划许可证》的部分， 由拆迁人扣除房屋所有人按现行标准补交的规费后，按《房屋所有权证》所载面积给予补偿。对弄虚作假、严重违规发证的，原发证部门应注销原证照，并依法追究有关责任人的责任。
第三十六条 拆除违法建设、超过批准期限的临时建设，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建设，按剩余使用期限应分摊的建造成本给予补偿。但在临时建设工程规划许可证中载明因城市建设需要而拆除时不予补偿的，则不予补偿。
对房屋建筑面积未明确的直管公房， 以合法租赁房屋实际测量的建筑面积计算。
对1984年1月5日前证照不全的房屋，按1986年航测图所反映的房屋面积计算。
第二十七条 被拆迁房屋的性质按以下原则界定：
1984年1月5日后所建房屋， 以《房屋所有权证》、《建设工程规划许可证》上标明的用途为准；未标明用途的， 以产权档案中记录的用途为准。
1984年1月5日前所建房屋，在此时限前即为营业用房并持有工商营业执照、持续经营至今的，方可确认为营业用房。对其他类型的房屋，按拆迁前的实际用途确认。
第二十八条 1984年1月5日后所建房屋未经规划行政主管部门批准擅自改变房屋使用性质的，仍按原使用性质补偿，但对取得工商营业执照、持续营业一年以上并按章纳税、按规定交纳(或补交)土地年租金的，拆迁人对被拆迁人可参照营业用房进行补偿，补偿标准为：2001年1月1日后取得工商营业执照并持续经营满1年的、1991年1月1日至 2000年12月31日 期间取得工商营业执照并持续经营至今的、1984年1月5日后至 1990年12月31 日期间取得工商营业执照并持续经营至今的，营业用房的区位基准价分别按30％、33％、36％进行补偿；最低补偿标准为：在同地段住宅用房区位基准价的基础上增加150元／平方米。
第三十九条 拆迁私有住宅(含房改房)、非住宅房屋，拆迁人应当将拆迁补偿款支付给被拆迁人。
被拆迁人选择货币补偿的，拆迁人支付补偿款的时间应当在拆迁补偿安置协议中约定；未约定的，应当在被拆迁人、房屋承租人签订协议、搬家让房后的1个月内全部支付。
被拆迁人选择产权调换的，拆迁人直接将补偿款汇给被拆迁 人购房的售房单位作为购房预缴金。被拆迁人凭拆迁补偿安置协 议和购房介绍信，到售房单位自行选购安置房，签订购房合同。 购房后仍有余款的，拆迁人应当将余款自被拆迁人签订购房合同 之日起1个月内支付给被拆迁人。
第三十条 拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁 关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆 迁人给予补偿，房屋承租人由被拆迁人负责按期搬迁。
被拆迁人与房屋承租人；对解除租赁关系达不成协议的，拆迁 人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋 承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合 同。
第三十一条 拆迁公益事业用房或公共设施的，拆迁人应当 依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者按 重建费用给予货币补偿。
拆迁中、小学校舍或者幼儿园应当征得教育行政主管部门认 可，并按照规划要求建设新校舍、幼儿园。房屋拆迁管理部门应 当会同教育行政主管部门对在校学生入学作出妥善安排。
第三十三条 拆迁直管公有住宅房屋或单位自管的公有住宅房屋(含非成套房屋)，被拆迁人选择产权调换的，房屋承租人由被拆迁人负责按期搬迁，安置房屋仍由原房屋承租人承租，重新订立房屋租赁合同；被拆迁人与房屋承租人共同选择货币补偿的，被拆除房屋的重置价格结合成新部分的补偿付给被拆迁房屋的所有人，其余部分支付给房屋承租人，房屋承租人由被拆迁人负责按期搬迁。
承租人已参加房改并达到应享受的住房标准或已领取住房补贴、 已购经济适用住房、 已享受政府优惠政策参加单位集资建房的，被拆迁房屋的区位补偿及重置价格结合成新部分全部归产权单位，承租人由房屋所有人负责按期搬迁；承租人房改时尚未达到应享受住房标准的部分， 由拆迁人在被拆除房屋区位补偿款内按房改补贴标准补助后，其余被拆迁房屋的区位补偿及重置价格结合成新部分全部支付给产权单位。
第三十三条 拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿 安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前， 拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项， 向公证机关办理证据保 全。拆迁补偿费暂存房屋拆迁管理部门，待产权权属明确后再予 支付。
拆迁房产管理部门代管的房屋，实行产权调换的，安置房仍 由房产管理部门代管；实行货币补偿的，货币补偿金额由代管人 专户存入银行。
第三十四条 拆迁设有抵押权的房地产， 由抵押权人重新设 立抵押权或者由债务人清偿债务后，方可给予补偿。拆迁人应通 知抵押权人，抵押权人和抵押人在拆迁公告规定的期限内未按此 规定处理的，拆迁人可以参照本办法第三十三条第一款的规定实 施拆迁。拆迁设有典权的房屋应当依法清典。
第三十五条 对实行产权调换或者被拆迁人以货币补偿款购 买的房屋，与被拆迁房屋等值的部分，被拆迁人免缴房屋契税， 办理证照时只交纳工本费。
第三十六条 被拆迁人仅有又处住房且获得的货币补偿金额 低于拆迁补偿最低标准的，拆迁人应当按照拆迁补偿最低标准对 被拆迁人予以补偿，最低补偿标准为：1级地段为5万元，2、3 级地段为4万元，4、5级地段为3万元。
被拆迁人按照前款规定获得货币补偿后仍无力解决住房的， 由市人民政府对被拆迁人提供成套城镇廉租住房或者租售经济适 用房等形式予以妥善安置，增加的补偿款上交政府，作为廉租房 或经济适用房的建设资金.
第三十七条 被拆迁人为异地安置的，安置地的办事处、居 委会、派出所、学校、幼儿园等应及时为被拆迁人办理户口迁入 和子女入学、入托、转学等手续。拆迁过渡期间，被拆迁人的子 女仍需在原地入学、入托的，有关部门和单位应提供方便，并不 得另增加收费。
第四章 法律责任
第三十八条 凡违反本办法规定的，按国务院《城市房屋拆 迁管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》进行处罚。
第五章 附 则
第三十九条 各县(市)人民政府可根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》及本办法，结 合本县(市)实际情况制定实施办法。
第四十条 在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，并需 要对被拆迁人补偿、安置的，参照本办法执行。
因市政建设改造、市容环境整治实施房屋拆迁的， 因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法可由市人民政府另行制定。
第四十一条 本办法由市建设局负责解释。
第四十二条 本办法自2００3年4月26日起试行。1998年11月12日市人民政府颁布的《盐城市城市房屋拆迁管理实施办法》(盐政发[1998] 220号)和2001年11月30日市人民政府颁布的《盐城市市区房屋拆迁补偿安置暂行办法》 (盐政发[2001]233号)同时废止。