广东省东莞市人民政府


东府办函[2005]91号



关于印发《东莞市政府办理市人大代表议案及建议、批评和意见的工作制度》和《东莞市政府办理市政协委员提案的工作制度》的通知


各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位，：
　　为了进一步提高市人大议案、建议和市政协提案办理工作的质量和水平，明确职责，规范程序，经市政府同意，现将《东莞市政府办理市人大代表议案及建议、批评和意见的工作制度》和《东莞市政府办理市政协委员提案的工作制度》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年四月六日
东莞市政府办理市人大代表议案
及建议、批评和意见的工作制度
（2005年4月6日）

　　一、为了办理好市人大代表议案及建议、批评和意见，促进政府工作，根据有关法律法规，结合东莞实际，制定本制度。
　　二、本制度所称市人大代表议案及建议、批评和意见，是指市人大常委会转给市人民政府办理的议案及建议、批评和意见。
　　三、市政府将由分管副市长对重要的建议、批评和意见进行协调和督办。
　　四、市政府将根据办理进度，召开市长办公会专题听取、研究有关部门办理人大议案的情况。
　　五、市政府督查室为市人民政府办理市人大代表议案及建议、批评和意见的工作机构，负责交办、承办市人大代表议案及建议、批评和意见；负责督促检查市政府各承办单位的办理工作；负责审查承办单位的办理结果；负责督促承办单位办理结果的报送。
　　六、市政府各组成部门及其他相关部门为市人大代表议案及建议、批评和意见的承办单位，负责主办或协办由市政府督查室交办的市人大代表议案及建议、批评和意见；负责与提出相关建议、批评和意见的人大代表进行联络与沟通；负责向相关人大代表所在（或所属）的镇区人大工作机构寄送书面办理结果；负责向市人大常委会和市政府督查室上报书面办理结果。
　　七、市政府督查室在接收由市人大常委会转来的代表议案及建议、批评和意见后20个工作日内向负责单位交办；需由两个以上单位办理的议案及建议、批评和意见实行会办，由市政府督查室明确主办单位和协办单位；代表议案由市政府督查室牵头组织办理。
　　八、承办单位认为不属于本单位办理的建议、批评和意见，应自收到之日起5个工作日内退回，市政府督查室应在收到退办件之日起5个工作日内重新确定承办单位并完成交办。
　　九、对代表议案的办理，市政府督查室应在人大会议闭幕后的3个月内拟定办理方案报市政府，由市政府提交市人大常委会审议。获得通过的办理方案要及时、认真办理，并在下次市人民代表大会会议召开之前，将办理情况提交市人大常委会审议。
　　十、对代表的建议、批评和意见的办理，市政府督查室应在交办后4个月内汇集承办单位的办理情况，拟定书面报告报市政府，由市政府将办理情况向市人大常委会报告。
　　十一、承办代表建议、批评和意见的单位，一般应在接办后3个月内完成办理，并上报市政府督查室审定；对涉及问题比较复杂的建议、批评和意见，经交办单位同意，可延期答复，但最长不得超过6个月。
　　十二、经审定的办理结果，承办单位经单位负责人签署后，以挂号信形式寄送两份至代表所在（或所属）的镇区人大工作机构，由各镇区人大工作机构负责送1份给代表个人，另1份用于备案。承办单位同时寄送市人大常委会代表联络工作机构1份，市政府督查室1份。
多名代表联名提出建议的答复，可由领衔代表所在（或所属）的镇区人大工作机构复印后送达每位代表。
　　十三、在送达办理结果的同时，向代表发送征询意见的回执，由代表填写后送其所在（或所属）的镇区人大工作机构转送市政府督查室。市政府督查室应将代表回执的复印件送市人大常委会代表联络工作机构备案。
　　十四、代表对承办单位的办理答复和办理结果不满意的，由市人大常委会代表联络工作机构和市政府督查室责成承办单位重新办理，并在1个月内将办理情况答复代表。
　　十五、对市人大代表议案及建议、批评和意见的办理，采用网上办公的方式进行。转办、办理结果的审查等均通过市政府办公网进行，但最终办理结果要以书面形式向人大代表回复和上报市人大常委会及市政府督查室。
　　十六、承办单位对代表提出的建议、批评和意见，分别按以下情况办理：
　　（一）所提问题已经解决或基本解决的，应明确答复代表；
　　（二）所提问题列入年度计划解决的，应当先答复代表，问题解决后，再次答复代表；
　　（三）所提问题列入规划，将逐步解决的，应将规划的有关情况答复代表；
　　（四）所提问题因条件限制或其他原因无法解决，或者所提建议、批评和意见作为参考的，应在答复时作出明确说明。
　　十七、承办单位应接受市人大常委会组织的对代表议案及建议、批评和意见办理情况的检查、视察或专项评议；接受持代表证的代表对代表议案及建议、批评和意见办理情况的询问、视察和检查；接受市政府督查室对办理进度、办理质量的督促检查。
　　十八、对办理代表议案及建议、批评和意见工作成绩显著的承办单位，由市人大常委会给予表彰和奖励；对办理工作不落实、逾期不办或敷衍塞责的承办单位，由市人大常委会给予批评教育或通报批评，并限期整改。
　　十九、市政府办公室将市直各单位、各镇区办理代表议案及建议、批评和意见的情况纳入办公室系统年终总结评比。
　　二十、本制度自发布之日起施行。

东莞市政府办理市政协委员提案的工作制度
（2005年4月6日）

　　一、为了办理好市政协委员提案，促进政府决策的科学化、民主化，根据有关法律法规，结合东莞实际，制定本制度。
　　二、本制度所称市政协委员提案，是指中国人民政治协商会议东莞市委员会转给市人民政府办理的提案。
　　三、市政府将由分管副市长对重要提案进行协调和督办。
　　四、市政府将根据办理进度，召开市长办公会专题听取、研究有关部门办理政协提案的情况。
　　五、市政府督查室为市人民政府办理市政协委员提案的工作机构，负责向市政府直属单位交办市政协委员提案；负责督促检查承办单位的办理工作。
　　六、市政府直属单位及其他相关政府部门为市政协委员提案的承办单位，负责主办或协办由市政府督查室交办的政协委员提案；负责与提案人进行联络与沟通；负责向提案人书面回复办理结果并报市政府督查室备案。
　　七、市政府督查室在接收由市政协转来提案后1个月内向承办单位交办；需由两个以上单位办理的提案实行会办，由市政协和市政府督查室明确主办单位和协办单位；由主办单位牵头办理，主办单位要与协办单位沟通、协商后，及时答复提案人。
　　八、承办单位认为不属于本单位办理的提案，应自收到之日起5个工作日内退回，市政府督查室应在收到退办件之日起5个工作日内重新确定承办单位并完成交办。
　　九、承办提案的单位，一般应在接办后3个月内完成办理，经单位负责人签署、单位加盖公章后书面回复提案人，并报市政府督查室备案；对一些难度较大，不能如期办复的提案，应在期限内向提案人说明，同时函告市政协办公室，并争取在年内办复；对确实解决不了的提案，要向提案人说明情况。
　　十、承办单位应接受市政协组织的对提案办理情况的视察、调研或走访活动；接受市政府督查室对办理进度、办理质量的督促检查。
　　十一、对办理工作成绩显著的承办单位，由市政协给予表彰和奖励。
　　十二、市政府办公室将市直各单位、各镇区办理政协提案的情况纳入办公室系统年终总结评比。
　　十三、本制度自发布之日起施行。


执 行 竞 合 问 题 之 构 想

何艳芳 余茂玉


内容提要：数个债权人同时或不同时以其债权向法院申请强制执行，而各债权人的权利请求无法同时获得满足，从而出现 执行竞合问题。由于现有立法对该问题的解决缺乏明确的规定，司法实践中较为混乱。本文拟从执行竞合构成条件、竞合形态以及解决方法等角度提出若干设想。
关 键 词：执行竞合 竞合形态 解决方法
中图分类号：D923.3 文献标识码：A 文章编号：1008-6021（2004）02-0039-04

Some Ideas on the Concurrent Execution
HE Yan-fang YU Mao-yu
(Northwest University of Political Science and Law，xi’an，710063,China)
Abstract:Several creditors apply for the court’s enforcement at the same or not the same time,but all the creditors’ reguest of rights can’t be gained simultaneously.Just in the condition of this,the problem of concurrent execution emerges.Being in the deficiency of explicit provision,the judicial practice confuses.The article intends to propose several proposition in three angles: components of concurrent execution,concurrent forms and process of solution.
Keywords:concurrent execution;concurrent forms;process of solution

在民事执行程序中，有时会发生多数执行权利人同时或先后以其不同的执行根据对同一执行义务人的特定财产，请求法院强制执行，由于各执行权利人执行根据的种类和内容不同及执行义务人特定财产的有限性，导致各执行权利人的执行无法同时获得满足，此时各执行权利人的执行相互之间发生排斥，这种现象就是执行竞合。执行义务人的特定财产既然仅能满足执行权利人中一人或数人的强制执行，其他执行权利人的强制执行必然遭受排斥，在此种情形下，谁的强制执行有排斥其他权利人的效力，是值得研究的。而现有立法仅有《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》对执行竞合问题作了规定。但由于二者规定的内容较为原则，对许多具体问题的规定存在一些模糊、冲突之处，在司法实践中做法不一，较为混乱，我们认为有必要予以分析澄清并尽快统一认识。故作以下探讨，部分观点和设想还不够成熟，还请学界同仁批评指正。
一、关于执行竞合的构成条件问题
民事执行竞合现象一般仅存于个别执行程序，在破产程序当中由于各项债权均可转化为金钱债权，可按比例分割，不会发生竞合排斥，但在民事执行程序中，各债权人的强制执行并不全部以满足金钱请求为目的，如有一部分债权人，其债权的内容是物之交付请求或行为与不行为请求时，现有立法中的分配程序就难以解决问题。因此，对同一债务人的同一特定财产进行强制执行时，债权人金钱请求的执行根据比如与非金钱请求的执行根据发生竞合现象，而在金钱请求的执行之间不会发生竞合问题。〔1〕 那么，构成执行竞合到底应当具备那些条件呢？一般认为构成执行竞合需具备如下条件：（1）权利主体。执行竞合的的产生需存在两个或两个以上的执行权利人。如果只有单一的执行权利人，即使他依据数个执行根据请求对同一特定财产进行执行，由于不发生各请求权间的排斥，即便数个请求不能同时获得满足，也不属于执行竞合，可见，执行竞合的发生只能基于复数权利人的请求发生的。（2）执行根据。不同执行权利人请求强制执行的执行根据是相异的。执行根据具体可以是人民法院的判决书、裁定书、调解书或支付令，也可以是仲裁裁决、公证债权文书等。拥有多项权利的执行权利人基于同一法律文书对同一义务人的财产请求法院强制执行，不存在请求之间的排斥，即便这时请求不能得到完全满足，也不会发生执行竞合。（3）执行标的。执行标的须是同一执行义务人的同一特定财产，且该财产数量已不足以满足全体执行权利人的请求，而且该执行义务人也已没有其他可供执行的财产。（4）发生时间。执行竞合问题的发生需具备一定的时间条件，即数个执行能够须发生在同一时期。这里的同一时期，指的是同一段时间内，在此段时间内，可以同时也可以先后参加执行。一般而言，数个执行须处于正在进行且尚未执行终结之时。未进入执行程序的执行根据无法形成对执行义务人的权利请求，也就不可能与其他执行权利人的请求发生排斥现象。而某个执行已经结束，权利请求已得到满足，自然也不会与后来申请执行的权利人请求发生排斥。
二、关于执行竞合形态的分类问题
关于执行竞合的具体形态，理论和实务界通常依据执行根据是否为终局将执行竞合形态分为三类：终局执行之间的竞合、财产保全与终局执行之间的竞合和财产保全之间的竞合。〔2〕 对此，我们持有不同观点，认为执行竞合形态应该分为六类：终局执行之间的竞合、财产保全与终局执行之间的竞合、先予执行与财产保全执行之间的竞合、先予执行与终局执行之间的竞合、先予执行之间的竞合以及先予执行、财产保全和终局执行之间的竞合。由于财产保全执行仅在于禁止处分，可以并存，因此财产保全之间并不发生竞合排斥，但于一个或数个财产保全债权人获得本案终局胜诉判决后，则发生竞合排斥，这时可归入财产保全执行与终局执行之间或终局执行之间的竞合。我们将执行竞合形态作如上分类的具体理由将在下面的分析中分别予以阐述。
（一）终局执行之间的竞合。终局执行是对终局执行根据的执行。通常认为，终局执行根据包括生效的判决、先予执行裁定、调解书、支付令、仲裁裁决和公证债权文书等，财产保全裁定属于中间裁定。但我们认为先予执行不应被看作终局执行根据，因为它是具有独立性质的执行根据，先予执行制度的设立实际上赋予了尚未确定之终局判决以执行力。先予执行的意义在于解决当事人生活、生产经营上的燃眉之急，类似于我国台湾地区的假执行宣告程序。它并不是对已经发生法律效力的判决的执行，实践中经常出现的就是先予执行裁定的内容与终局判决的结果不相一致，出现申请人败诉或虽未败诉但判决支持的诉讼请求小于先予执行所获得之利益，这时就出现了执行回转，对于申请人来说只需返还不应得的部分，但对于其他执行申请人来说则可能利益受损。因此，基于先予执行所具有的预期性质，我们认为其不应当被看作终局执行。
终局执行之间的竞合，从执行根据来看，有同一种类执行根据所形成的竞合，也有不同种类执行根据所形成的竞合。前者如判决和判决、仲裁裁决和仲裁裁决等；后者如判决和仲裁裁决、仲裁裁决和公证债权文书等。执行标的可分为特定物和金钱，据此，从执行标的的种类角度看，执行竞合可能以下三种情形：（1）执行请求内容均为特定物时发生的执行竞合。此种竞合较为常见，比如A以从B租来的挖掘机为标的物与C签订买卖合同，但因为某种原因无法交货。这时可能出现的情形，即：在已有终局执行根据的前提之下，B基于所有权要求A返还挖掘机，而C则基于买卖合同要求A交付挖掘机。这时所发生的排斥即为针对特定物——挖掘机的执行竞合。（2）执行请求内容为金钱和特定物时发生的执行竞合。（3）执行请求内容均为金钱时不发生执行竞合。
（二）财产保全与终局执行之间的竞合。财产保全执行与终局执行之间的竞合，是指对于执行义务人的同一财产，一个或数个执行权利人向法院申请予以财产保全，另一个或数个执行权利人又以各自的执行根据请求强制执行该财产，此时则发生执行竞合。更加形象一点，即为：不同的执行权利人均“觊觎”执行义务人的某一财产，其执行根据分别为财产保全裁定和任一终局执行根据。由于财产保全的目的是为权利人最终实现合法权益提供可能，因此容易出现财产保全执行与终局执行之间的竞合，而且任意一方的实现都可能导致另一方难以实现。
（三）先予执行与财产保全执行之间的竞合。先予执行与财产保全执行之间的竞合，是指对于执行义务人的同一财产，一个或数个执行权利人向法院申请财产保全，另一个或数个执行权利人向法院申请先予执行。在民事诉讼中，有些案件的权利主体会因为各种各样的原因急需用钱以维持正常的生活或生产经营，这就需要人民法院在判决生效执行以前，裁定义务人先行给付权利人部分款项或其他财物，以解决他们的生活和生产之必需。可见，先予执行制度实际上就是为了满足这部分有特殊需要的原告的合法权益而设置的，它可以救原告的燃眉之急，也可以在满足原告诉讼请求的判决生效前就实现其内容。〔3〕 而财产保全的价值和目的在于禁止处分，以维护财产所处现状，从而最终有利于权利人的合法权益的实现。二者的竞合意味着先予执行的实现必然使财产保全失效；若维护财产保全的效力，先予执行设立的目的就无法实现。
（四）先予执行与终局执行之间的竞合。我们认为，对于执行义务人的同一特定财产，一个或数个执行权利人向法院申请进行先予执行，另一个或数个执行权利人又以各自的终局执行根据请求强制执行该财产，此时应当是发生执行竞合的，即先予执行与终局执行之间的竞合。我们为何持此种观点？原因在于终局执行之间的竞合是基于终局执行根据发生的，但先予执行的根据却不是终局执行根据，正是由于先予执行依据的并非是生效的法律文书，因此不应当将二者的竞合看成终局执行之间的竞合。而且如果维护先予执行的效力，就会严重损害法律的威严，易使普通当事人产生“原配”不如“二奶”的感觉。
（五）先予执行之间的竞合。先予执行之间的竞合，是指对于执行义务人的同一特定财产，数个执行权利人均向法院申请进行先予执行时所发生的竞合。需要注意的是这里的竞合是基于执行根据均为先予执行裁定时而发生的，很显然保障一个先予执行的效力必然使其他先予执行失效。基于（四）中所述理由，其不应当被纳入终局执行之间的执行竞合的范畴。
（六）先予执行、财产保全和终局执行之间的竞合。执行竞合不仅存在以上几种形态，还可能发生在先予执行、财产保全与终局判决的执行中。〔4〕 我们认为，这实际上是发生在一个或数个执行权利人分别基于先予执行裁定、财产保全裁定和终局执行根据请求法院强制执行或保全执行义务人的同一特定财产时所发生的竞合。因为，同一特定财产可能无法同时满足三者的需要，竞合就会当然发生。基于前面的分析，三者的竞合不属于财产保全执行和终局执行之间的竞合，而应该独立出来成为新的执行竞合形态。
三、执行竞合的解决方法之构想
由于执行竞合必然使得部分当事人的权益受到损害，同时使得另一部分人的权益受到保护。诚然，一方利益的保护必然降低另一方的利益，因为不可能绝对平衡保护各方利益，所以这种保护必须在一个正当程序之下，否则就不成之为公正保护。我们如果允许债务人主动对个别债权人优先清偿，允许债权人通过个别强制执行的方式优先实现债权，那么债务人先偿还的债权人，或者先申请执行的债权人，可能获得全额清偿，而其他债权人的债权则可能无法获得清偿，造成同等权利的债权得不到同等清偿的不公平现象的出现。因此，我们需要建构具体的制度以实现对各执行权利人权利的保护。
无论是学术界还是在实务界，关于执行竞合的解决方法存在着诸多不同的观点，有的主张终局执行优越，有的主张保全执行优越，还有的提出了折衷的观点。基于前面对执行竞合形态的分析，我们认为，执行竞合的解决应从以下几个角度分析：
（一）关于终局执行间竞合的解决方法
对于终局执行间的竞合排斥，原则上有法定优先权的优先。当都无法定优先权时，应分两种情况：①债务人能够清偿所有债权的。如果是金钱债权的执行与特定物交付请求权执行的竞合，应当优先满足特定物交付请求权。原因在于：债务人此时尚有其他财产可供执行，以满足金钱债权。但如果是特定物交付请求权执行的竞合，应按照“先执行先满足的原则”来解决。②债务人不能清偿所有债权的。如果债务人是公民或其他组织的，执行竞合必须通过参与分配制度才能解决。但是，必须将所有的特定物交付请求权或其他非金钱债权变换为金钱债权，才可进行参与分配。如果债务人是法人，执行程序应转为破产程序，各执行权利人的债权都折算为金钱，成为破产债权，按破产法和民事诉讼法规定的顺序和比例受偿。这样，个别执行所产生的竞合也可在破产执行程序中得到解决。〔5〕
（二）关于财产保全执行与终局执行间竞合的解决方法
对于终局执行在先，财产保全执行在后的竞合情况，容易接受的即为终局执行优先，而且这时无论终局执行是否结束，均应以终局执行优先。但如果反过来，则较为复杂，对此，我国学说界有人主张财产保全执行优越，有人主张终局执行优越。我们采纳前说的部分内容，认为对此竞合形态的解决，先行的财产保全执行有阻止后来的终局执行的效力。原因在于：一是时间上要“先后有别”，俗话说“总要有个先来后到”；二是财产保全执行宗旨就在于禁止债务人就其特定财产为处分行为，以使未来的债权执行成为可能。如果后行的终局执行能够轻易破坏财产保全执行的效力，则使立法规定财产保全执行的本意扭曲。但我们为了使社会资源获得最大的安全保障并尽量减少损耗，避免因财产保全债权人于本案最终败诉而导致其他债权人终局执行延迟或成为不可能，可准许后行的终局执行有条件的实现，即：对于已有财产保全执行的特定财产，赋予其他债权人程序选择的权利，其他债权人可选择是否为终局执行，若选择为终局执行则可面临着在财产保全债权人于本案获得终局胜诉判决生效时被否定的危险。这样就赋予了当事人较大的意思自治范围，使得执行机关处于中立地位，并使得当事人明白任何选择都可能付出代价。
我们认为，当财产保全债权人在获得本案终局胜诉判决并否定了后行的终局之时，并不意味着财产保全债权人可以“独吞”该特定财产，因为这时应当视为不同终局执行间的竞合来解决，按照（一）中所述方法处理。
（三）关于先予执行与财产保全执行间竞合的解决方法
当二执行针对同一特定财产之时，竞合排斥必然发生。我们以为，立法应当奉行“先予执行优先原则”，这是基于先予执行往往是为了救一时之急，这明显体现了在先予执行问题上奉行的是倾斜立法精神，倾向于对相对弱势者利益的保护。因此，我们设想：如果先予执行是先行的，则后行的财产保全执行不得为，而且事实上也难以为，因为此时已不存在进行财产保全执行的特定财产了。如果财产保全执行是先行的，则可准许后行的先予执行有条件的实现，这时同样可如（二）中所分析的一样，赋予先予执行申请人程序选择权并承担相应法律责任。如果财产保全债权人于本案获得终局胜诉判决，则可待先予执行申请人于其所诉案件审理终结败诉之时直接进行终局执行。但当先予执行申请人获得所诉案件终局胜诉判决之时则只能承认先予执行已经实现的内容。
（四）关于先予执行与终局执行间竞合的解决方法
如果终局执行在先，则后行的先予执行不得为。但如果先予执行在先，终局执行在后，则要根据情况分析。首先要分析在已经对某一特定财产进行先予执行之时再进行终局执行有无实际意义。我们认为，其实际意义就在于“期望”先予执行申请人获得败诉终局判决，从而得以实现对该特定财产的权利。如果先予执行申请人最终胜诉，则后行的终局执行因没有执行标的失去执行意义。
（五）关于先予执行间竞合的解决方法
当先后有别的先予执行发生竞合排斥之时，则先行的先予执行理应优先，而非采平等主义，这样较易处理。对于后行的先予执行的申请人来说，其可通过法院运用某种法律途径使得该特定财产打上“烙印”，确保后行的先予执行申请人于先行的先予执行申请人败诉之时，优先于其他债权人实现对该特定财产的执行。
（六）关于先予执行、财产保全执行和终局执行间竞合的解决方法
对于此种情形下的竞合形态，可能出现的情况较多。按先后顺序分类可分为：①先予执行—财产保全执行（或终局执行）—终局执行（财产保全执行）。这种情况下应确立先予执行的优先地位，只有在先予执行申请人于本案终局败诉后，则可能出现后两个执行之间的竞合排斥，这时则转变为财产保全执行和终局执行之间竞合的解决。②财产保全执行—先予执行—终局执行。由于按照我们的设想，先予执行优先，所以此种竞合情形也转变成①。③财产保全执行—终局执行—先予执行。这时需要解决好的是前两者的竞合问题，事实上先予执行已无实现的可能，所以这时也转变为财产保全执行与终局执行之间竞合的解决。④终局执行—先予执行（或财产保全执行）—财产保全执行（或先予执行）。按照前面的分析，这时均应以终局执行优先来解决。
结 语
执行竞合现象作为一个问题在民事执行中是广泛存在的，尽管我国立法和司法中已作了一些相关规定，但存在的问题颇多。研究该问题的目的就在于解决它，但囿于现有资料，所提出的解决问题的方案还有待论证，此处我们旨在提出问题，尚需要进一步探讨。

作者简介： 何艳芳，女，河北保定人，西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生；余茂玉，男，安徽芜湖人，西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生。（Email:law168yu@hotmail.com）


*本文原载于《安徽广播电视大学学报》2004年第2期，此处有增删。