公安部 国家经贸委


关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见

公发(2001)13号




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
公安部、国家经贸委、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局、国家旅游局和国家安全生产监督管理局联合制定的《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》已报经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


（2001年4月29日）


近一个时期以来，一度得到遏制的群死群伤火灾又呈抬头之势。据统计，2000年全国共发生一次死亡10人以上的火灾9起，死亡501人。2000年3月29日，河南省焦作市天堂音像俱乐部发生火灾造成74人死亡；同年12月25日，河南省洛阳市东都商厦又发生恶性火灾造成309人死亡，给人民生命财产造成了严重损失，严重影响了党和政府的声誉，引起了党中央、国务院和中央领导同志的高度重视和社会各界的广泛关注。
公众聚集场所群死群伤火灾多发是当前火灾形势严峻的主要问题。据统计，1991年至2000年，全国共发生公众聚集场所特大火灾264起，造成1750人死亡，起数占同期全国特大火灾总数的27．2％，死亡人数占全国特大火灾死亡总数的50．9％。其中，一次死亡百人以上的3起恶性火灾事故均发生在公众聚集场所，共造成867人死亡。因此，预防公众聚集场所火灾尤其是群死群伤火灾的发生，是当前和今后一个时期消防安全工作的重中之重，必须竭尽全力做好预防工作。鉴于目前此类场所火灾隐患突出，消防安全状况普遍令人堪忧，随时都有发生群死群伤火灾的可能。为深入贯彻落实江泽民总书记等中央领导同志的重要指示和全国社会治安工作会议、全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，为经济发展和社会稳定创造良好的消防安全环境，必须采取紧急有效措施，在全国范围内对公众聚集场所和学校、医院依法开展消防安全专项治理工作。
根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）关于“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”的规定，决定于今年5月至9月，由地方人民政府负责，组织各有关部门，依法开展以公共娱乐、宾馆、饭店、商场、市场等公众聚集场所和学校、医院为对象，以防止群死群伤火灾为目的的消防安全专项治理。现提出以下实施意见：
一、专项治理的指导思想
以江泽民总书记“隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山”的重要指示精神为指针，以《消防法》等法律法规为依据，以遏制群死群伤火灾事故为目标，突出重点，加大力度，标本兼治，督促单位彻底整改火灾隐患，严格落实消防安全责任制，切实加强消防安全管理，确保公众聚集场所和学校、医院的消防安全。
二、专项治理的范围和重点
（一）专项治理的范围。
1、影剧院、夜总会、录像厅、舞厅、卡拉ＯＫ厅、游乐厅、保龄球馆、桑拿浴室等公共娱乐场所。
2、客房数在50间以上的旅馆、宾馆、饭店和餐位超过200座的营业性餐馆。
3、总建筑面积超过3000平方米的商场、超市和室内市场。
4、礼堂、大型展览场馆，20层以上的写字楼。
5、摄影棚、演播室。
6、大专院校和中、小学校、幼儿园。
7、医院。
（二）专项治理的重点。
1、在《消防法》施行后新建、改建、扩建、建筑内部装修和改变建筑使用用途的公众聚集场所，未经消防设计审核、消防验收、开业前的消防安全检查或经审核、验收、检查不合格，违法施工、使用、开业的。
2、在《消防法》施行后依法开业的公众聚集场所存在火灾隐患的。
3、在现行有关消防法规和消防技术规范施行之前开业的公众聚集场所，不符合现行规定要求的。
4、学校、幼儿园、医院存在火灾隐患的。
三、专项治理的工作步骤和措施
专项治理工作要按照“依法严管、确保安全”的原则，普遍检查，澄清底数，区分情况，作出处理，取缔违法经营，消除火灾隐患。要采取单位自查整改与依法整治相结合的工作方法，按组织部署、自查整改、集中治理、督查验收4个步骤进行。
（一）组织部署。各省、自治区、直辖市人民政府要成立专项治理督查机构，指导和督查各地专项治理工作。专项治理工作由市、县人民政府具体负责。各地要成立由政府主要领导任组长，公安、经贸、教育、监察、建设、文化、卫生、广电、工商、旅游和安全行政监督管理部门主要负责人参加的专项治理工作领导小组，根据实施意见的要求，结合本地实际情况，制定具体的治理工作计划和方案，明确职责，周密部署，精心组织实施。
（二）自查整改。市、县人民政府在组织专项治理时，要先公告公众聚集场所和学校、医院，按照《消防法》等法律法规、消防技术规范和本实施意见的要求，先行自查自改，消防火灾隐患，并责成属于专项治理重点第一项内容的单位在规定时限内申报补办相应的消防审批手续。
（三）集中治理。
1、要坚决依法取缔不符合规定设置的公共娱乐场所：（1）设在建筑物地下二层以下的（含二层）；（2）设在文物古建筑、博物馆、图书馆等建筑物内的；（3）毗连重要仓库或危险品仓库的；（4）在居民住宅楼内改建的。
2、对属于专项治理重点第一项内容的，要先进行消防设计审核，然后实施消防验收和消防安全检查。凡在规定期限内不申报补办相应消防审批手续或经申报审批不合格的，要坚决依法责令其停产停业并处罚款。同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。此项内容的治理，必须责令单位依法办齐法定的审批手续，审批程序可根据不同情况一并进行。
3、对属于专项治理重点第二项和第四项内容的，要严格依法治理。对不依照《消防法》第14条、第16条规定履行消防安全职责的，要坚决责令其改正。对在疏散通道、安全出口部位设置栅栏或采取其他形式封堵、封闭的，要立即责令有关单位拆除。对应当当场改正的违法行为，要责令其当场改正。对应当限期改正的，要责令限期改正；逾期不改的，必须依法从重处罚。学校、医院存在类似问题的，教育、卫生部门要对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员及时作出相应处理。
4、对有专项治理重点第三项内容的，要责令限期整改。对需要改动建筑结构或增加用地，必须结合改建、扩建才能整改的，要责成单位制定具体的整改计划并按期完成。对建筑耐火等级或疏散楼梯数量不符合现行规范要求，确因客观原因不能整改，随时都有可能发生火灾造成群死群伤的，当地政府要采取果断措施，该停的停，该改变使用性质的改变使用性质。
5、对未经县级以上人民政府文化行政主管部门、公安机关和卫生行政部门批准、未经工商行政管理机关登记注册擅自开业的公共娱乐场所经营单位，应当依法予以取缔；对已经登记注册但因审批手续不全或者达不到消防规范要求的公共娱乐场所经营单位，应当责令限期补办相关审批手续或者整改，逾期不补办审批手续或者经整改仍达不到规范要求的，由工商行政管理机关吊销其营业执照。
（四）督查验收。在集中治理结束后，市、县人民政府要按照实施意见的要求对专项治理情况进行验收，认真检查和处理专项治理工作中遗漏的单位和火灾隐患以及执法不到位的问题，并将验收情况向省级人民政府作出书面报告。省级人民政府要适时对各地专项治理工作进行督查，及时发现和查处不落实治理措施的问题，在集中治理结束后，要对市、县的专项治理情况进行验收，并将验收情况报公安部。
四、专项治理的要求
（一）提高认识，加强领导。地方各级人民政府要按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，从讲政治、促发展、保稳定的高度，充分认识这次公众聚集场所消防安全专项治理工作的重要性、必要性，正确处理消防安全与经济发展、社会稳定的关系，把这次专项治理作为迫切解决的突出问题纳入重要议事日程，采取一切必要的措施，保障治理措施落到实处。
（二）部门联动，形成合力。公安、建设、文化、卫生、工商、安全行政监督管理等部门要在这次专项治理中针对公众聚集场所存在的问题，按照各自的职责和权限，依法作出处理。有关部门要在这次专项治理的基础上，加强本行业、本系统的消防安全管理，督促单位依法履行消防安全职责，确保消防安全。
（三）加强宣传教育，把握舆论导向。广播、电视、报刊等宣传媒体要积极配合专项治理工作，大力宣传专项治理的重要性、必要性，处理好依法严管与发展经济、繁荣文化市场的关系，保护广大人民群众根本利益与打击少数人违法经营活动的关系，正确把握舆论导向。要充分发挥舆论监督作用，对存在重大火灾隐患的单位和违法行为实施跟踪报道，坚决予以曝光。同时，要将防火常识和逃生自救知识纳入社会公益宣传的内容，增强全民的消防安全意识。
（四）建立长效机制，巩固治理成果。要认真汲取以往屡经治理、多有反复的教训，切实贯彻“综合治理、标本兼治”的原则。各有关部门要针对专项治理工作中发现的带有普遍性、倾向性的问题，认真总结经验教训，及时制定、修订有关法规、规章和技术规范，完善相关制度，大力加强经常性的监督管理工作，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的监督管理机制。
（五）坚持严格依法办事，严惩违法违纪行为。专项治理工作必须严格执行有关法律法规和政策，做到有法必依、执法必严、违法必究。对于干扰、阻挠专项治理工作的单位和个人，要依法从严处理；对于在专项治理工作中领导不力、执法不严、失职渎职、徇私舞弊的领导干部和工作人员，纪检监察机关要及时调查，严肃处理，决不能姑息迁就。触犯刑律的，要依法追究刑事责任。
各地专项治理结束后，公安部等有关部门将组成督查组对各地专项治理工作情况进行抽查，并将抽查结果予以通报。公安部将各地开展专项治理工作和抽查情况上报国务院。


2001年5月17日
婚姻诉讼案件为什么会屡屡发生简单的知识错误？

王礼仁


　　我常常发现在婚姻审判中出现一些最简单的知识性错误。为此我写了一篇《婚姻审判应当补课》的文章。但最近笔者从一些媒体上发现，目前婚姻审判的质量并没有从根本上改变。而且有些错误，非常简单，连批评或讨论的价值就没有。这里略举近期发现的部分案例，以资说明。
【案例1】
　　1989年5月19岁李女士用姐姐的身份证与吴明（化名）登记结婚，2009年10月23日李女士向金湾区人民法院提出离婚诉讼，12月16日法院作出民事裁定：认为李女士违反了结婚的登记程序，不符合起诉条件，驳回原告的起诉。 李女士不服裁定，在今年1月14日向中级法院提交了民事上诉状。市中院日前作出终审裁定：驳回上诉请求并维持原裁定。（见《20年前用假身份结婚现想离婚一二审败诉 金湾一妇女违反结婚登记程序处境尴尬》http://www.zh5156.com/article/article_2699.html 2010-7-8 13:51:08　来源：珠海特区）

　　在上述案件中，用假身份证结婚，实际上并不影响婚姻成立和有效。即使认定假身份证结婚无效，但当事人1989年5月结婚，其婚姻登记无效，双方也存在事实婚姻，法院也应当按离婚处理。因而，法院应当直接在民事诉讼程序中处理此案。其诉讼路径有两个：一是认定假身份证结婚，其婚姻成立和有效，直接处理离婚问题；二是如果认为假身份证结婚，其婚姻不成立或无效，也可以在民事诉讼程序中，先确认登记婚姻不成立或无效，再确认事实婚姻成立有效，处理事实婚姻的离婚问题。没有必要驳回当事人起诉，造成当事人诉讼无门。更没有必要迫使当事人打行政诉讼官司后再来处理事实婚姻的离婚问题。这样只会造成诉累，并不解决任何问题。因为即使行政诉讼撤销了婚姻登记，当事人的事实婚姻也仍然存在，行政诉讼并不能解决事实婚姻问题，只能是一种毫无价值的“空转”诉讼。有关这个问题，我在《婚姻诉讼前沿理论与审判实践》一书中有详细论述，《全国首例运用婚姻成立与不成立之诉解决假身份证结婚案法理分析》一文，对假身份证结婚的诉讼路径和效力认定亦有论述，在此不再赘述。

【案例2】
　　原告王勇因他人代理登记结婚，不服被告桃源县民政局2008年2月14日作出的常桃结字010801354号民政行政登记一案，请求法院撤销婚姻登记。法院审理认为，“本案原告与第三人系自由恋爱，不属胁迫登记结婚。因此不适用《中华人民共和国婚姻法》第十一条的规定，第三人提出的理由不能成立”，但又认为他人代理结婚违反了《中华人民共和国婚姻法》第八条“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。……”的规定。而判决撤销撤销桃源县民政局为王勇和燕群英颁发的常桃字010801354号结婚证。【见（2009）桃行初字第4号行政判决书，http://www.110.com/panli/panli_234111.html】
上述法院判决存在明显问题。对于他人代理登记结婚，只要没有违背当事人结婚意愿，应当认定婚姻有效。对此，最高法院行政庭有明确答复（见2005年10月8日 法[2005]行他字第13号）。但在本案中，法院一方面认定他人代理“系自由恋爱，不属胁迫登记结婚”，没有违背结婚意愿，一方面又因他人代理结婚违反婚姻法第八条规定，撤销婚姻登记，两者互相矛盾。本案审理的重点应当是他人代理结婚是否违背当事人结婚意愿，违反则撤销，不违反则不能撤销。本案判决没有抓住要点。
【案例3】
　　2010年09月09日，中国法院网发表一篇《对冒名婚姻，法院应驳回诉讼请求》(全文附后)一文，在此文中，不仅对冒名婚姻，法院是否应当驳回诉讼请求，值得研究。 而且，此文对该案的评析，存在许多简单的知识性错误：
　　1、该文把婚姻登记行为误认为是行政许可。如该文认为婚姻登记行为可以“归结为行政法律关系，具体来说可归类为行政许可的行为，申请人颁发结婚证的行为是一种具体行政行为，是一种权利的许可”。
　　2、该文把已经失效的《婚姻登记管理条例》作为有效规定与《婚姻法》比较。如文中认为“《婚姻法》与我国民政部《婚姻登记条例》存在矛盾”。比如“《条例》第25条规定……”
　　3、认为民事审判不能认定婚姻效力。如该文认为在民事诉讼中“认定该结婚证的效力问题超越了民事审判的职权”。
　　上述观点都是很简单的知识性错误。
　　1、婚姻登记不是行政许可。对此，《行政许可法》颁布后国务院法制办有明确答复。国务院法制办关于《行政许可法疑难问题解答》中指出："行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，不包括对民事权利、民事关系的确认。因此，产权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等不是行政许可"。
　　婚姻登记实际上是“婚姻宣示”行为。对此我在《婚姻诉讼前沿理论与审判实践》一书中有详细论述。从当事人角度看，婚姻登记是合意宣示，即当事人双方共同向国家婚姻登记机关宣示愿意结婚或离婚，要求法定机关出具公示证明；从国家或登记机关来讲，则是一种证明或确认（证婚），即国家法定机关对符合结婚条件或离婚条件者，予以登记并颁发结婚证或离婚证。
　　2、2003的《婚姻登记条例》颁布后，原来的《婚姻登记管理条例》废止，《婚姻登记管理条例》第25条自然作废。
　　3、在民事审判中可以认定婚姻效力，应该是无可争议的。否则，法院怎么审理无效婚姻或撤销婚姻案件，婚姻法解释一岂不是有问题？如王某某隐瞒自已有配偶的事实，持假户口簿和假身份证于2006年7月25日在南昌市西湖区民政局婚姻登记管理处与史某某登记结婚。史某某得知王某某有配偶的真相后向公安机关报案。2007年7月5日法院以王某某犯重婚罪，判处其有期徒刑一年，缓刑二年。
　　那么，对于王某某持假户口簿和假身份证重婚，如果王某某的配偶发现后，不控告其重婚罪，而是通过民事诉讼请求确认王某某与史某某的重婚行为无效。根据最高人民法院婚姻法解释一的规定，人民法院可以而且应当在民事诉讼程序中确认并宣告其重婚无效。
　　同时，王某某持假户口簿和假身份证结婚构成成重婚罪，也说明使用他人身份证或使用虚假身份证，并不影响婚姻的成立。否则，王某就不构成重婚。王某之所以构成重婚，首先就是假身份证不影响婚姻的成立，王某某与史某某的婚姻是成立的。王某某与史某某的婚姻之所以无效，是因为王某某与史某某的婚姻属于重婚。那么，前述【案例1】和【案例3】使用假身份证结婚，当然不影响婚姻成立，又由于【案例1】和【案例3】中没有重婚等无效情形，【案例1】和【案例3】中的婚姻也应当有效。
在婚姻案件，为什么会在简单的问题屡屡发生错误，值得大家警惕和反思！


附《对冒名婚姻，法院应驳回诉讼请求》全文：

对冒名婚姻，法院应驳回诉讼请求
作者： 周忠改 唐艺玲 发布时间： 2010-09-09
中国法院网 http://www.chinacourt.org/html/article/201009/09/427108.shtml
【要点提示】：
　　基层法院受理的案件中有相当部分为离婚案件,在经济相对比较落后的农村,有较多年轻人因没有达到法定婚龄、在外打工或者是规避计划生育等原因冒用他人名字办理结婚证，此类案件诉至法院，由于没有相关法律的具体规定,造成不同法院的处理结果差异甚大。究其原因是法院在认定冒名婚姻的效力问题上存在分歧，其实质是法院的民事审判权与民政部门的行政权的价值导向问题。如何理解与正确适用《中华人民共和国婚姻法》第八条的规定：要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。是本案价值所在。
【案件索引】：
　　一审法院：湖南省道县人民法院（2007）道民一初字第351号民事判决书。
　　原告黄某与被告梁某于2002年在广东认识，2002年下半年同居，因为被告没有到法定结婚年龄，2002年11月10日，原告黄某以自己的名字、被告梁某以本村村民盘某的名字登记结婚。领取结婚证时由于被告已经怀孕没有到场，现该村村民盘某出嫁。原、被告共同生活初期，双方感情尚好，后因家庭关系处理不好，导致夫妻感情破裂而诉请离婚。
　　法院审理后认为，依照《中华人民共和国婚姻法》第八条的规定，要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。原告黄某与被告梁某借用他人的名字登记结婚，且原告黄某在领取结婚证时，被告梁某没有亲自到场，应认定原、被告的夫妻关系不成立。据此，根据《中华人民共和国婚姻法》第八条、第二十一条的规定，判决驳回原告黄某要求与被告梁某离婚的诉讼请求。
【评析】:
　　本案争议的焦点只有一个，如何认定该结婚证的效力，对此有三种观点。
　　第一种观点认为,法院应认定结婚证有效。原、被告双方结婚是其真实意思的表示，只是女方结婚的名字不对，由于在特定的环境下冒用他人的名字只是出于形式，属于登记的内容有瑕疵。双方结婚多年，均未提出对婚姻的效力问题，本着维护社会的稳定和保护女方的权益，按照婚姻自由的原则，应该认定该结婚证有效，原被告双方婚姻是有效的。
　　第二种观点认为,应认定结婚证无效。结婚必须是男女双方自愿，并必须亲自到婚姻登记机关处理结婚登记，这是婚姻自由原则在办理婚姻登记程序中体现。此案中，原、被告违反了《婚姻登记办法》第9条规定：“婚姻登记机关发现婚姻当事人有违反婚姻法的规定，或者登记时弄虚作假，骗取结婚证的应宣布该项婚姻无效，收回已骗取的结婚证，并对责任者给予批评教育，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。”据此，以欺骗的手段取得的结婚证，违背了婚姻自由的原则，该结婚登记是无效的，法院应认定其结婚证无效，婚姻为无效婚姻。
　　第三种观点认为，法院不应认定结婚证的效力问题。对其离婚的诉讼以其不具备诉讼的主体资格驳回其离婚诉求，并建议婚姻登记机关撤销因弄虚作假骗取的结婚登记证。
　　笔者认为第三种观点比较合适，其理由如下：
　　一、结婚证的效力不应及于本案的原、被告。结婚证的效力是具体行政行为的结果。针对的对象是特定的,只是对结婚证登记上的人员有约束力,而不应及于本案的原、被告。我国对婚姻关系确立形式只有一种，就是采取的是登记主义模式。在形成的法律关系方面可归结为行政法律关系，具体来说可归类为行政许可的行为，申请人颁发结婚证的行为是一种具体行政行为，是一种权利的许可。记载于结婚证上的申请人才是行政机关许可缔结婚姻并承认婚姻关系的当事人。行政机关颁发结婚证，实际确立的是被冒名人与非冒名人的夫妻关系的有效法律文件，具有公示公信的效力，是形式合法的婚姻关系；在未经法定机关通过法定程序撤销前，不能直接否认其效力，基于行政行为的相对性，该结婚证的效力不应及于本案中的原、被告。这种婚姻不具有法律效力，当事人之间至始至终不存在法律所承认的婚姻关系。
　　二、无效婚姻是法定的，《婚姻法》没有规定除外情形。我国认定婚烟无效的理由是基于《婚姻法》第10条规定，“有下列情形之一的，婚姻无效：(一)重婚的；(二)有禁止结婚的亲属关系的；(三)婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；(四)未到法定婚龄的。”这是法律上规定的四种法定无效的情形。从条文中我们可以看出，法律规定的无效婚姻只有上述四种的法定情形，没有规定其他的情形，根据上述规定，冒用他人名的结婚登记，不属于无效的情形之一，原、被告之间的婚姻关系，不应认定是属于无效的。
　　值得一提的是，《婚姻法》与我国民政部《婚姻登记条例》存在矛盾。《条例》第25条规定：“申请婚姻登记的当事人弄虚作假，骗取婚姻登记的，婚姻登记机关应当撤销婚姻登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻关系无效并收回结婚证。”按照《意见》规定，从而使同一违法行为由不同机关处理其后果完全不同。本案从表面上看是可判决认定其婚姻关系无效。但是从法律的价值位阶来看，《婚姻法》是法律，是上位法，而《婚姻登记条例》只是行政法规，其效力明显弱《婚姻法》；从另一方面《婚姻登记条例》宣布婚姻关系无效的权力是赋予婚姻登记机关，是一种行政权，不属于司法权，法院不适基于《婚姻登记条例》宣布其婚姻为无效婚姻。
　　三、认定该结婚证的效力问题超越了民事审判的职权。民事审判司法权不同于行政审判的司法权，在民事审判中与行政机关的行政权没有从属关系，认定结婚证无效是行政权，在民事审判中认定该结婚证的效力问题不妥，超越了民事审判的职权。虽然《婚姻法》若干问题的解释（二)第3条规定：“人民法院受理离婚案件后，经审查确属无效婚姻的，应当将婚姻无效的情形告知当事人，并依法做出宣告婚姻无效的判决。”第4条规定：“人民法院审理无效婚姻案件，涉及财产分割和子女抚养的，应当对婚姻效力的认定和其他纠纷的处理分别制作裁判文书。”对有关婚姻效力的判决一经做出，即发生法律效力。笔者认为，《婚姻法》第10条列举的无效婚姻前提是婚姻的形式要件已具备，在外观上已成为一个法律意义的婚姻，但因欠缺实质要件而无效。即形式要件上合法，而其实质要件上因违反相关的法律规定和公共道德。这一规定的立法目的，是规范依法按照程序领取的结婚证，在立法上相对应的是《婚姻法》若干问题的解释（一)第7条规定：明确了宣告“有权依据婚姻法第10条规定向人民法院就已办理结婚登记的婚姻申请宣告婚姻无效的主体，包括婚姻当事人及利害关系人。”按该规定，法院认定无效婚姻的职权是源于《婚姻法》的规定，而非基于《行政诉讼法》和相关的行政法规的规定，理解为是行使了行政权不妥。