国务院企业工资改革研究小组 等


国务院企业工资改革研究小组、劳动人事部、财政部印发《关于改进企业工资总额同经济效益挂钩办法的意见》的通知

1987年5月5日，国务院企业工资改革研究小组、劳动人事部、财政部

现将《关于改进企业工资总额同经济效益挂钩办法的意见》发给你们，请认真贯彻执行。并按附表要求于五月二十日以前将试点方案（与实物销售量挂钩试点方案可延迟到六月中旬），报国务院企业工资改革研究小组、劳动人事部、财政部，经审核批准后下达。

附：关于改进企业工资总额同经济效益挂钩办法的意见
近几年，经国家批准一些企业试行了工资总额同经济效益挂钩的办法，取得了较好的效果。但也存在一些问题，需要在总结经验的基础上，适当加以解决。为此，对国家制定的现行工资总额同经济效益挂钩办法提出以下改进意见：
一、进一步完善挂钩试点企业的指标考核体系
实行工资总额同经济效益挂钩的企业，除了主要挂钩指标外，都要规定能够反映企业综合经济效益的其他考核指标。无论实行何种挂钩形式，都要考核质量、成本、消耗、安全等指标；对实行工资总额同实物量或实际工作量挂钩的企业，还必须将国家下达的上缴所得税、调节税、利润计划做为主要考核指标；对商业企业必须考核经营品种、服务质量等指标。各地区、各部门可视企业不同情况，补充其他具体考核指标。
凡考核指标达不到要求的，都要扣减当年新增工资。质量达不到要求的产品不能计提工资；全年计算，没有达到质量指标要求的，要扣减新增工资的30％。其他经济考核指标没有达到要求的，也要扣减新增工资的5～10％。对于实行工资总额同实物量或实际工作量挂钩的企业，如果国家下达的上缴所得税、调节税、利润计划指标没有完成，要扣减新增工资的30％。
二、合理核定试点企业的挂钩基数
1．工资总额基数
凡是1986年已经试点，今年继续试行的企业，均应按照1986年核定的工资总额基数，加上应提取的工资增长基金，减去按国家规定应缴纳的工资调节税，作为1987年挂钩的工资总额基数。凡是1987年新增试点企业，其工资总额基数一般应以上年统计年报的工资总额（不包括节约奖和副食品价格补贴）为基础，适当考虑其增减因素。对于不合理的工资支出以及补发上年应发工资等，应予扣减；对于计划内增人、转正定级的翘尾工资可以核入工资总额基数；对于应提奖励基金不超过四个月标准工资的，按实际数核入工资总额基数；对于应提奖励基金超过四个月标准工资的，应视情况减少其核入工资总额基数的数额。企业奖励基金核入工资总额基数后要相应核减企业留利和留利水平，同时调整企业调节税率。调整后增加的这部分调节税，是奖励基金的转移，不属于减征范围。
今后，国家对未实行挂钩的企业安排增加工资指标列入成本时，原则上对挂钩企业不再考虑增加工资总额基数。但对于国家统一规定提高工资区类别增加的工资，可以核入工资总额基数。
2．挂钩指标基数
挂钩企业的经济效益指标基数，一般应以上年实际完成数（同实物量挂钩的，应以实际销售量）为基数。对于上年实际完成数低于前三年平均数的，以前三年平均数为基数。工资总额与上缴税利挂钩的，以上年实际上缴财政的税利，加上用新增利润归还技措贷款和基建改扩建贷款50％视同上缴税利部分为基数。企业新建、扩建项目必须增人增工资的，在调整工资总额基数的同时要相应调整上缴税利基数，对没有经济效益的治理“三废”项目，可不增加税利基数。
实行工资总额同经济效益挂钩的企业，应加强管理，自行消化物价因素的影响。经国家批准的调价对企业经济效益影响重大时，在年终由各地区、各部门在国家批准的本地区、部门挂钩企业范围内，根据有增有减的原则，提出意见，报经财政部、劳动人事部批准后，可给予适当考虑。
建筑施工企业试行百元产值工资含量包干办法的，有关部门在审核企业计提工资的产值时，一定要严格剔除材料涨价的因素。
三、合理核定试点企业的挂钩浮动比例、工资含量系数
在核定试点企业的挂钩浮动比例、工资含量系数时，要考虑企业经济效益高低和潜力大小等情况，体现必要的差别。在目前条件下，全国范围内普遍进行横向比较还有困难，可先在省、自治区、直辖市和有条件的行业中进行比较。对于在同行业中效益高、潜力小的企业，浮动比例或工
资含量系数可大一些，反之，则应小一些。衡量企业经济效益的高低，一般可以工资税利率、资金利润率或实物劳动生产率等指标综合考核。对于实行工资总额同实物量（工作量）挂钩办法的，还要着重研究如何随着生产的发展，逐步调整工资总额同实物量（工作量）挂钩的工资含量系数，做到工资的增长低于劳动生产率的增长，并使工资在成本中保持适当的比重。
对煤矿试行的吨煤工资含量包干的办法，要核定一个总的工资含量系数，以利于国家宏观控制。
四、合理安排使用每年增长的工资基金
挂钩试点企业每年增长的工资基金，要合理安排使用，要有适当的结余。在企业经济效益增长幅度较大，应提工资增长较多的年度，要多结存一些，作为工资增长的后备基金。争取逐步做到，结余的效益工资能够在企业效益下浮时，保证职工两年的工资水平不下降或少下降，真正做到在工资分配上既负盈又负亏。
五、坚持积极慎重的方针，逐步扩大试点范围
现在实行的各种工资与经济效益挂钩办法，涉及到国家与企业的分配关系，试点中暴露出来的一些问题，还要在实践中不断加以改进和探索。因此，一定要采取积极慎重的方针，不能操之过急，更不能一哄而起。
1987年试点的范围，国务院已经决定，要控制在大中型企业（不包括煤矿和建筑施工企业）总户数的30％左右。各地区、各部门应按此要求进行安排。实行工资总额同上缴税利挂钩试点的范围，可在原批准试点的基础上适当扩大。实行工资总额同实物量（工作量）挂钩办法的，原则上要在国务院已批准的冶金矿山、有色金属矿山、建材和港口企业中试行。
六、审批程序
企业工资总额同经济效益挂钩试点工作，要有计划、有领导地进行。各地区、各部门要根据上述要求，制订试点方案，报国务院企业工资改革研究小组、劳动人事部、财政部，经审核批准后，再组织实施。各省、自治区、直辖市和各部门可以在国家批准的试点方案和总的基数、浮动比例或工资含量系数内，具体核定各地（市）和各企业的试点办法、工资含量和浮动比例，报国务院企业工资改革研究小组、劳动人事部和财政部备案。


浅议公益诉讼的原告

陈礼平


民众法律意识的提高不仅仅体现在对私人利益的关注，更多的应该表现在对社会公共利益的维护上。目前，侵害社会公共利益的案件诸如环境侵权案、违法悬挂国旗案、国有资产流失案等时有发生。而此类案件之结果往往是以法院不予受理为终或是以原告败诉为果。细细推究之，皆源于现行诉讼法对公共利益诉讼主体的认定有诸多盲区，以致民众无处告诉。而违法侵害者则变本加厉，无视公共利益以致大肆、任意践踏。本文通过对公益诉讼的概念的初步界定，并阐述其基本涵义及类型，运用横向比较、纵向分析的研究方法,提出作者的设想。
一、公益诉讼的基本涵义及类型
（一）公益诉讼的基本涵义。
公益诉讼的认识应该是基于对公共利益的界定基础之上的。所谓公共利益是指有关社会公众（包括自然人、法人、社会组织、国家机关及社会团体、民间机构）的利益，是公有公用的利益。它“区别于社会个体的利益，又非个体利益的简单叠加。它应该是社会全体成员利益的结合”。仅就我国宪法、法律法规而言，运用到的表述就有“社会利益”、“国家整体利益”、“集体利益及社会公共利益”之多，但从本质来讲它们只是表述上的差别。基于对公共利益的维护，在其受到侵害时民众自然会试图通过诉讼的方式提出利益主张即公益诉讼。所谓公益诉讼，它起源于罗马法，是相对私人利益诉讼而言的。周楠教授在《罗马法原理》一书中提到“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼得罗.彭梵得在其著作中亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼叫民众诉讼。”此处所称“民众诉讼”就是指公益诉讼。目前，我国学者对其大致有两种比较有代表性的观点：一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼“包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关以国家名义提起的诉讼，也有法人、社会组织及自然人代表国家或民众以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关提起的公诉。”另一种观点认为，“公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织、个人，依据国家法律的授权对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益、国家整体利益或不特定多数人利益的行为。向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。”并且认为公益诉讼不等同于公诉，“它既可以由国家授权的检察机关或政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权或个人的名义提起诉讼。”两种观点的主要分歧在于对公益诉讼的主体特别是原告的认定存在不同见解。
（二）公益诉讼的类型。
关于公益诉讼的类型有学者认为，公益诉讼应当包括行政、民事两类，而刑事则应排除；另有学者则主张公益诉讼只局限于行政一种。笔者认为，为了便于公共利益主体提起诉讼使社会公益能够得到及时、有效的维护，对公益诉讼的界定应当采取广义的理解即自然人、法人、社会团体和社会组织、国家机关及其他法律授权机构对违反法律、法规侵害社会公益的行为，依法向法院提起诉讼，并由法院追究其法律责任的活动。其中，当然应该包括通常意义上的“公诉”和“公诉转自诉”刑事公益诉讼。综上，笔者认为公益诉讼应当是广义的、多样化的，也是维护社会公共利益的有效救济途径。但是，我国学者及立法机构对公益诉讼的最终界定的真正障碍在于对其原告主体难于统一认识。
二、笔者的制度设想
(一)一般民众、法人、可以成为公益诉讼的首选原告。
虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了宽泛的实体权利体系，但由于这些权利常常是由不确定多数人共同享有。因而公民、法人或其他组织一般不被认为具有现实的公益诉权，其原告资格不被认可。但从人民民主权利的角度来看，确认一般民众的公益诉讼原告资格本身就是民主政治在某一法律制度上的具体反映。依据该理论，在社会主义条件下，一切权力属于人民，人民依法享有管理国家事务和社会事务的权利。人民通过选举方式将这一权利委托于国家机关，从而造成权力所有者于使用者相分离的政治现象。在某种社会条件的促使下，人民将该权力收归由自己行使，一方面充分体现了人民当家作主的权力地位；另一方面又有利于维护人民的合法权益。笔者认为，这种条件显然应当包括社会公益遭受违法者侵害的情形。这是因为作为国家的主人，任何社会个体都有权利也有义务维护国家利益或社会公益不受非法侵害。而且，国家、社会、个人或社会组织等各方利益在本质上是一致的，它们之间是整体与部分的相互关系，既相互依存又相互独立。所以，侵犯国家或社会利益实际上就是在侵害社会个体的利益。由此赋予一般民众对公益诉讼的原告资格和法律地位，在政治理论上就有其必要性和可能性。从诉权理论的角度来看，公益诉权是民众平等享有的一项宪法性权利。一般情况下，诉权主体就是实体权益主体，这种诉权具有双重涵义：实体主体和程序主体。但是在存有特定条件时，这种双重性又会得到分离即可能单是实体主体或程序主体。一般法理通过利用“诉权转让”、“纠纷管理权”和“诉讼担当”等理论赋予实体主体以程序涵义或程序主体以实体涵义。从而对诉权主体的范围作了扩大解释。其目的就在于在更大的限度内维护公益、制裁违法行为。与我国同属大陆法系的日本、德国、法国等国家所采取的就是这一理论来确认一般民众的原告资格。笔者认为，这样的制度架构有利于提高民众对公益违法行为的监督，而且这种监督要比任何一种监督方式（比如行政监督）来得有效、有力。一般民众在数量上的绝对优势使公益违法行为如过街老鼠——人人喊打，也有利于社会公益在最大范围内得于维护。依据我国相关民事法律的规定，法人与自然人具有同等法律地位。故在公益诉讼方面，法人与自然人同样具备原告资格。
（二）检察机关当然应成为公益主体代表国家以国家名义提起诉讼。
我国宪法赋予检察机关法律监督的权力其实也就赋予了其在公益诉讼程序中的原告地位。这是因为，在我国公诉的职能源于维护社会公共利益的考虑，检察机关理所当然的成为刑事公诉的原告（即公诉人）。而且，涉及社会公共利益的民事公益诉讼、行政公益诉讼在本质上与刑事公益诉讼都是出于维护公共利益的目的。但是由于法律的缺漏使其举步维艰——检察机关无法以原告身份参与诉讼。而检察机关自身的性质和职责表明他实质上具有国家利益和社会利益的代表人的身份，这种身份决定了他应当充当公共利益的代表，对侵害公益的违法行为提起诉讼。有的学者主张，赋予国家行政机关公益诉权，认为国家行政机关如环保行政部门其特殊的管理职责、优越的取证手段对其提起公益诉讼有得天独厚的优势条件。笔者并不赞同此种主张，因为行政机关权力的过度膨胀已经成为不争的事实，倘若将公益诉权赋予行政机关，这种现实将变得更加突出、严重，不利于权力的制约与平衡，尤其是行政权与司法权的制衡。在制度创设中将检察机关纳入公益诉讼的主体范围则恰到好处的处理了这一难题。同时也有效的防止了权利过度集中的行政机关滥用诉权的可能。且检察机关的权利行为不具有实质处分的性质，属于一种超然的中立地位，有利于检察机关正确及时有效的行使诉权，维护社会公益。当然，检查机关提出的公益诉讼必须有制度保障和资源支持。其中最为重要的是在诉讼中的权利分配问题。笔者认为，可以借鉴国外较为成熟的法律理念，赋予检察机关在公益诉讼中享有调查取证权、优先审理权、法律监督权等权利。有的学者认为在民事公益诉讼中检察机关享有调解权，即和违法者达成诉讼和解。笔者也不赞成这一主张，因为“检察机关作为国家利益和社会公益的代表人并不具有对公共权利的实质处分权”。赋予其调解权往往会导致检察机关在处理公益诉讼时并发惰性、消极的诟病，从而不利于社会公益的维护。在公益诉讼中，检察机关具有原告和法律监督者的双重身份，和刑事公诉一样享有抗诉权，同时对公益诉讼案件的审理进行有效的法律监督。可以说，无论从权力的制衡还是从身份、性质来讲，检察机关都应当是公益诉讼的最佳原告。
（三）社会组织、社会团体也应是公益诉讼的原告。
从国外较为先进成熟的公益诉讼法律制度来看，各国大多在逐步赋予社会组织、社会团体的原告资格，承认其公益诉讼主体地位。由于公益违法行为所特有的“间接性、社会性、复杂性及潜伏性”等特点，使其法律因果关系、证据的收集、事实的证明等法律技术问题非常复杂，仅就受害者个人在资力、技术、知识上是难于对抗强大的违法行为者。并且受害者在人数上的众多使得传统的普通程序诉讼、代表人诉讼难以适应。即使勉强受理在各方面也不利于对利益主体造成讼累、不经济。从这样的现实出发，笔者认为应当尽快通过立法赋予社会组织、社会团体（如消费者权益保护协会、民间环保组织、劳动者权益保护组织等公益组织、团体）公益诉讼原告资格，使其享有公益诉权。一方面可以充分有效的利用本已非常有限的司法资源，避免当事人诉讼之累、实现经济诉讼。另一方面从确保诉讼原告多元的角度。最大限度地增加其提起诉讼的可能性以维护社会公共利益。所以，我们建议将社会组织、社会团体纳入公益诉讼地主体范围，使公益的维护在诉讼主体上得于适当、有效补充。
总而言之，对公益诉讼的原告应当作扩张性解释，赋予一般民众、检察机关、法人、社会组织和社会团体及其他组织等间接利害关系人的原告资格和诉讼主体地位，修正传统的原告单元规定为原告多元化规定以全面有效地维护社会公益。当然，本文重点探讨公益诉讼原告的认定，有关被告的相关理论由于牵涉到具体个案的实际情况，难于形成系统理论，故暂不涉及。同时，在公益诉讼中原告不足、不仅仅为了社会公益而是掺杂个人目的，甚至纯粹出于滥诉而起诉的现象肯定会依然存在，各原告之间资格重叠、推委旁观等情形也会悄然出现。因此，笔者建议应在相关立法时应当加于规避，做出细致、明确架构。