浙江省人大常委会


浙江省第十届人民代表大会常务委员会公告第51号

　　《浙江省招标投标条例》已于2005年12月23日经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，现予公布，自2006年4月1日起施行。

浙江省人民代表大会常务委员会
2005年12月23日



浙江省招标投标条例

（2005年12月23日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）

　　第一章总则
第一条为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，根据《中华人民共和国招标投标法》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内进行招标投标活动和对招标投标活动进行监督管理，适用本条例。
第三条招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第四条省发展改革行政部门负责指导、综合协调和监督全省招标投标工作，会同省有关行政部门拟定招标投标法律、法规的配套制度，组织实施本条例。
市、县（市、区，下同）发展改革行政部门负责指导、综合协调和监督本行政区域招标投标工作。
第五条省、市、县人民政府有关行政部门（以下统称行政监督部门）依照各自职责分工，对招标投标活动实施监督，受理投诉，依法查处招标投标活动中的违法行为：
（一）建设行政部门监督各类房屋建筑及其附属设施和配套线路、管道、设备安装项目以及市政项目的招标投标活动；
（二）经贸行政部门监督企业技术改造项目的招标投标活动；
（三）国土资源行政部门监督土地使用权出让的招标投标活动；
（四）水利、交通、农业、林业、海洋与渔业、环保、科技、信息产业等行政部门监督相应行业的招标投标活动。
省重点工程建设项目的招标投标活动由省发展改革行政部门实施监督。
第六条建立和完善招标投标行业自律机制，加强行业自律。鼓励建立跨行业、跨地区的招标投标协会，维护招标投标市场秩序，促进招标投标活动的公开、公平和公正进行。
第二章招标范围和标准
第七条使用下列资金的工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理、咨询、项目管理以及与工程建设相关的设备、材料等的采购，达到规定标准的，必须进行招标：
（一）使用各级财政预算资金和各种政府性专项资金的项目；
（二）使用国有企业事业单位资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目；
（三）使用国家发行债券所筹资金或者国家政策性贷款的项目；
（四）政府授权投资主体融资的项目；
（五）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织或者外国政府贷款的项目；
（六）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。
第八条下列项目达到规定标准的，政府及其有关部门选择投资人、经营人或者承办人，必须通过招标的方式确定；法律、行政法规规定可以采取拍卖等方式确定的，从其规定：
（一）土地、矿产等有限自然资源开发利用项目；
（二）供水、供气、供热、公共交通、城市污水和生活垃圾处理等政府特许经营项目；
（三）有限公共资源配置项目；
（四）政府组织或者资助的重大科研项目。
第九条本条例第七条、第八条所列项目的具体范围和规模标准，由省人民政府根据有关法律、法规和本省实际情况规定。
第十条本条例第七条、第八条所列项目，有下列情形之一的，可以不招标：
（一）涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾而不适宜招标的；
（二）采用特定专利或者专有技术而无法达到投标人法定人数要求的；
（三）法律、法规规定可以不招标的其他情形。
前款规定的工程建设项目不招标的，应当经项目审批部门或者核准部门（以下统称项目审批部门）批准；属于省重点工程建设项目的，应当经省人民政府批准。法律、行政法规对批准主体另有规定的，从其规定。
第十一条除国家和本条例规定必须招标的项目外，有关单位和个人可以自愿采用招标的方式进行工程建设、货物和服务采购。
第三章招标和投标
第十二条依法必须招标的项目，应当符合法律、法规规定的条件。招标人应当按照项目审批部门核准的招标范围和招标方式组织招标。
项目审批部门应当将核准的招标范围和招标方式告诉有关行政监督部门。
第十三条招标分为公开招标和邀请招标。
必须招标的项目应当公开招标，但有下列情形之一的，可以邀请招标：
（一）项目技术复杂或者有特殊要求，只有少数潜在投标人可供选择的；
（二）涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标但不适宜公开招标的；
（三）法律、法规规定不适宜公开招标的其他情形。
前款规定的项目，属于省重点工程建设项目的，其邀请招标应当经省人民政府批准；其他项目，其邀请招标应当经项目审批部门核准；法律、行政法规对核准主体另有规定的，从其规定。
第十四条招标人有权自行选择具有招标代理资格的机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。
招标人委托招标的，应当与招标代理机构签订书面委托协议，明确双方的权利和义务。
招标人不得对招标代理机构提出不符合法律、法规规定的要求，不得与招标代理机构相互串通损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
第十五条招标代理机构应当在招标人委托的范围内，依法代理招标事宜。未经招标人同意，招标代理机构不得转让代理业务。
招标代理机构不得为投标人提供其代理招标项目的投标咨询服务。
第十六条招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制具有自行招标能力的招标人委托招标。
招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。
第十七条公开招标的，招标人应当发布招标公告。招标公告应当通过国家或者省发展改革行政部门指定的报刊、信息网络或者其他媒体发布。未在上述指定媒体发布公告的，视为未公告。
采用邀请招标方式的，招标人应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。
第十八条招标公告、投标邀请书中应当载明下列内容：
（一）招标人的名称和地址；
（二）招标项目的性质、实施地点和时间；
（三）招标项目的内容、规模和资金来源；
（四）对投标人的资格要求；
（五）获取招标文件或者资格预审文件的时间、地点和收费标准。第十九条招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。
招标文件应当确定评标标准和方法、定标方法。选择本条例第八条规定的项目投资人、经营人或者承办人的，评标方法应当采用综合评价法。
招标文件可以要求投标人提交投标保证金。投标保证金可以是现金，也可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或者现金支票。招标文件应当确定提交投标保证金的数额和方式。
第二十条招标人应当在发出招标文件五个工作日前将招标文件送有关行政监督部门备案。有关行政监督部门发现招标文件有违反法律、法规、规章规定的，应当及时告知招标人，由招标人自行改正后重新送备案。
第二十一条公开招标的项目，招标人可以根据项目的性质、特点和要求，对潜在投标人进行资格预审。需要进行资格预审的，应当在资格预审文件中载明资格预审的标准和方法。
第二十二条投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当注明正本与副本，并在投标截止时间之前密封送达投标地点。
在一个招标项目中，一个投标人只能向招标人报送一个有效投标文件。
第二十三条投标人撤回投标的，应当在投标截止时间之前书面通知招标人。招标人已按照招标文件规定收取投标保证金的，应当自接到书面通知后三十日内返还其投标保证金。
第二十四条投标截止时间届满时，投标人少于三个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于三个的，报经有关行政监督部门批准后可以不再进行招标。
第二十五条招标人不得从事下列行为：
（一）以地域、行业、所有制等为条件限制、排斥潜在投标人投标；
（二）以获得本地区、本行业奖项作为投标条件；
（三）强制投标人组成联合体或者总分包关系共同投标；
（四）以明示或者暗示的方式向评标委员会成员推荐意向中标人；（五）向他人透露已获得招标文件的潜在投标人的名称、数量，以及其他影响招标投标公平竞争的行为。
第二十六条招标人与投标人不得串通投标。下列行为均属招标人与投标人串通投标：
（一）招标人向投标人泄露标底；
（二）招标人在开标前私自开启投标文件并将投标情况告知其他投标人；
（三）招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价；
（四）招标人与投标人之间其他违反法律、法规串通投标的行为。第二十七条投标人不得相互串通投标。下列行为均属投标人相互串通投标：
（一）投标人之间相互约定抬高或者压低投标报价；
（二）投标人之间事先约定中标者，并以此为策略参加投标；
（三）投标人之间其他违反法律、法规串通投标的行为。
第二十八条禁止投标人向招标人或者评标委员会成员行贿。
禁止出借资质或者以他人名义投标。
第四章开标、评标和中标
第二十九条开标由招标人或者招标人委托的招标代理机构主持，邀请所有投标人参加。
第三十条评标由招标人依法组建的评标委员会负责。
评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
评标专家应当从依法组建的省综合性评标专家库中随机抽取，有关行政监督部门应当现场监督。特殊招标项目经有关行政监督部门核准后可以由招标人直接确定评标专家。
评标委员会设负责人的，评标委员会负责人由评标委员会成员推举产生或者由招标人确定。评标委员会负责人与评标委员会其他成员具有同等的表决权。
第三十一条评标专家应当履行下列义务：
（一）客观、公正地评标；
（二）成为评标委员会成员后，对其身份和评标项目保密；
（三）在中标结果确定之前，不得与投标人及其他利害关系人私下接触；（四）不得收受投标人及其他利害关系人的财物或者其他好处；（五）对提出的评审意见承担个人责任；
（六）对行政监督部门的监督、检查活动予以协助和配合。
第三十二条有下列情形之一的，不得担任评标委员会成员：
（一）系投标人的主要负责人或者近亲属的；
（二）系项目审批部门或者有关行政监督部门的工作人员的；
（三）与投标人有经济或者其他利害关系，可能影响公正评审的；
（四）法律、法规、规章规定应当回避的其他情形。
评标委员会成员有前款规定情形之一的，应当主动提出回避。未提出回避的，招标人或者有关行政监督部门发现后应当立即终止其参与评标活动。
第三十三条评标委员会对招标人负责。
评标委员会应当遵循公平、公正、科学、择优的原则，按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；设有标底的，应当参考标底。
评标委员会独立评标。任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。
第三十四条有下列情形之一的，评标委员会可以认定为废标：
（一）投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底的情况下，明显低于标底，投标人又不能合理说明或者不能提供相关材料证明其投标报价不低于其成本的；
（二）投标文件未能满足招标文件规定的实质性要求和条件的；
（三）符合招标文件规定的其他废标条件的。
第三十五条评标委员会将认定为废标的投标排除后，有效投标少于三个，使得投标明显缺乏竞争的，可以否决全部投标。
所有投标被否决的，招标人应当依法重新招标。
第三十六条评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐一至三名合格的中标候选人。
第三十七条依法必须招标的项目，招标人在确定中标人之前，应当将评标委员会推荐的中标候选人在交易场所和发布招标公告的媒体上公示，公示期不得少于三日。公示期间，投标人及其他利害关系人可以向招标人提出异议或者向有关行政监督部门申请核查。
有关行政监督部门经核查后发现招标投标过程中确有违反《中华人民共和国招标投标法》和其他有关法律、法规且影响评标结果公正性的，应当责令招标人重新评标或者招标。
第三十八条招标人根据评标委员会的书面评标报告和推荐的中标候选人，按照招标文件规定的定标方法集体确定中标人。招标人不得在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人。
招标人可以授权评标委员会直接确定中标人。
第三十九条招标人应当将开标、评标过程如实记录，并将记录和评标委员会成员签名的个人评审意见存档备查。
第四十条招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向中标人发出中标通知书，将中标结果书面通知所有未中标的投标人，并向有关行政监督部门报送招标投标情况的书面报告。
第四十一条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件签订书面合同。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。
招标人应当在签订合同之日起十五日内将合同报有关行政监督部门备案；属于政府投资项目的，有关行政监督部门应当将备案情况及时告诉财政部门。
有关行政监督部门应当监督中标合同的履约情况，并将其载入中标单位的信用档案。
第四十二条招标人按照招标文件规定收取投标保证金的，在与中标人签订合同后五日内，应当向中标人和未中标的投标人退还投标保证金。
第五章管理和监督
第四十三条省人民政府依法建立全省统一的综合性评标专家库，实现评标专家资源共享和统一管理。
省级有关部门和市、县可以设立抽取评标专家的网络终端，其已设立的评标专家库应当纳入省综合性评标专家库。
建立健全评标专家库管理制度，加强对评标专家的培训、考核和管理。评标专家因身体健康、业务能力及信誉等原因不能胜任评标工作的，应当及时从省综合性评标专家库中除名。
省综合性评标专家库的具体组建和管理办法，由省人民政府另行制定。
第四十四条县级以上人民政府应当强化对招标投标活动的监督，建立统一的工程建设项目、货物和服务采购、土地出让、产权交易等招标投标活动及其他相关联活动的集中交易场所，将招标投标活动统一纳入集中交易场所进行规范管理。集中交易场所的具体管理办法由省人民政府另行制定。
第四十五条建立全省招标投标信用档案和公示制度，对全省范围内的招标投标活动进行信用记录，对不良行为和违法行为予以公示。建立全省招标投标统计报表制度，对全省范围内的招标投标活动进行调查统计分析。
第四十六条有关行政监督部门应当加强对招标投标活动的监督，及时认定、制止、纠正招标投标活动中的违法行为，并依法查处。
省、市、县发展改革行政部门应当加强对有关行政监督部门执法活动的指导、协调和监督；对情况复杂、难以协调和监督的事项，应当及时报请本级人民政府处理。
各级工商行政管理机关应当与有关行政监督部门共同做好相关的行政处罚工作。
各级监察机关应当加强对有关行政监督部门执法活动的监督。
各级审计机关应当依法对招标投标活动实行审计监督。
第四十七条有关行政监督部门对招标投标活动实施监督或者查处招标投标违法活动时，有权查阅和复制与招标投标有关的文件、资料，调查、核实有关情况。
有关行政监督部门工作人员应当忠于职守，秉公办事，勤政廉洁，依法执法。
第四十八条有关行政监督部门不得违反法律、法规设立审批、核准、登记等涉及招标投标的事项；不得非法干涉招标人选择招标代理机构、编制招标文件、组织投标资格审查、组织评标、确定中标人等；不得向招标投标活动当事人、招标代理机构收取费用。
第四十九条任何单位和个人发现招标投标活动中有违反法律、法规规定行为的，可以向有关行政监督部门举报。有关行政监督部门应当及时调查处理，将处理情况告知举报人，并为举报人保密。
第五十条投标人提出投诉或者举报，经有关部门调查证实无事实依据属于诬告的，应当承担相应的法律责任，并由有关行政监督部门将其行为记录于投标人的信用档案。
第六章法律责任
第五十一条违反本条例规定的行为，《中华人民共和国招标投标法》等法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定。
第五十二条违反本条例规定，有下列情形之一的，由项目审批部门责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处三千元以上三万元以下的罚款：
（一）必须招标的项目不招标的；
（二）应当公开招标的项目未经核准擅自采用邀请招标方式的。
第五十三条违反本条例规定，有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令限期改正，可以处一万元以上五万元以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上一万元以下的罚款：
（一）邀请招标未依法发出投标邀请书的；
（二）不按核准内容进行招标的；
（三）投标人数量不符合法定要求而不重新招标的。
第五十四条违反本条例规定，有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令改正，可以处一千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，处五千元以上五万元以下的罚款：
（一）不具备自行招标条件而自行招标的；
（二）不在指定媒体上发布招标公告的；
（三）招标公告或者投标邀请书的内容不符合法定要求的；
（四）在提交投标文件截止时间后接收投标文件的；
（五）评标委员会的组建不符合法定要求的；
（六）非法干预评标委员会评标的。
第五十五条招标代理机构违反本条例第十五条规定的，由有关行政监督部门责令改正，可以处一万元以上十万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
第五十六条违反本条例第二十八条第二款规定，出借资质的，由有关行政监督部门责令改正，可以处五千元以上五万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
第五十七条评标委员会成员有下列情形之一的，由有关行政监督部门给予警告，没收收受的财物，可以并处三千元以上五万元以下的罚款：
（一）收受投标人及其他利害关系人财物或者其他好处的；
（二）向他人透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的。
有前款规定情形之一的，由发展改革行政部门取消其评标专家资格。
第五十八条违反本条例规定，有下列情形之一的，由有关行政监督部门处二千元以上二万元以下的罚款：
（一）使用的评标标准和方法在招标文件中没有规定的；
（二）资格预审或者评标的标准和方法含有排斥投标人的内容，妨碍或者限制投标人之间竞争的；
（三）评标委员会及其成员在评标过程中有违法行为的。
有前款所列情形之一，影响中标结果的，中标无效，招标人应当依法重新进行评标或者招标。
第五十九条有关行政监督部门及其工作人员有下列情形之一的，由有关部门或者监察机关对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:
（一）限制、排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标的；
（二）为招标人指定招标代理机构的；
（三）非法干涉评标活动的；
（四）违法向招标人、招标代理机构、投标人收取费用的；
（五）未依法对招标投标活动实施监督，以及有其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为的。
第六十条违反本条例规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第六十一条政府采购货物和服务的招标投标活动，适用《中华人民共和国政府采购法》；机电产品国际招标投标活动，国家有特殊规定的，从其规定。
使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金项目的招标投标活动，贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益。
第六十二条本条例自2006年4月1日起施行。1995年4月29日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《浙江省建设工程招标投标管理条例》同时废止。




论公平与正义价值取向下的
法院体制改革的若干问题

王海江


内容提要：
在司法体制改革逐步推进的过程中，法院体制改革作为其一部分，也应与时俱进的发展。法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，它在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，是操作和限制法律适用的载体，影响和制约法院和法官行使着审判权。本文在系统详细地解剖了我国现行法院体制存在的司法权地方化、司法权行使行政化、法官职业大众化问题后，提出法院体制改革必须要坚持实现全社会的公平与正义为价值取向，并要坚持党的领导、宪法基本原则、人民代表大会制度、吸收西方先进司法理念、审判独立等原则。进而以此为指导，实事求是地探讨和分析我国法院体制应该确立为人、财、物与地方脱离的法院管理体制、审判主体具有独立审判权的司法化的审判权运行机制，以及实行法官职业化。全文共计11516字。

引 言
20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展，法院也积极地进行审判方式改革，以回应经济和政治改革的要求，但“审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面，而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面，民事、刑事审判方式改革的实践表明，脱离审判主体，单纯关注审判方式改革的实体层面，难以使审判方式改革取得更好的效果。” 法院和法官是审判的主体，任何审判活动的进行都离不开法院和法官，而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制，则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中，可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度，由于经济政治体制的变革，现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求，近年来，专家学者对法院体制改革进行了深入探讨，可谓“仁者见仁，智者见智”，但对其进行全面系统探讨的不多，因此，本文在借鉴专家学者论述的基础上，拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角，考察探讨法院体制改革的问题，希对我国法院体制改革的深入尽绵薄之力。
一、现行法院体制及存在的主要问题
我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的，是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的。仔细考量法院体制，其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来。
（一）司法权力地方化
即法院因受地方党委政府的影响和制约，在诉讼中屈从于地方保护主义，司法权各行其是。司法权来源于国家主权，是由国家法律统一授予司法机关行使，各级法院享有的审判权都是国家主权的一部分，而不是地方的自治权。司法权力地方化的危害李铁映同志深刻指出：“不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重的破坏法治的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。” 那为何会造成司法权地方化呢？
首先，由于法院设置的地方化，形式上形成司法权地方化，地方法院的设置与审级与地方行政区域重合，县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院，法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院，从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。
第二，法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权，具体来说，法院院长由人大选举和任命，副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命，而且助理审判员被任命为审判员的条件并不明确。所以地方人大常委会任免审判员的随意性很大，因为地方党政对人大的影响是有相当力度的，法院从上到下自然都要受地方权力的影响，都可能受到地方保护主义影响。
第三，审判的物质资源来自于地方政府助长了司法权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。所以，地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系，否则很难从地方政府争取到资金财物，法院为了取悦地方党委政府，换取地方对法院司法资源的更大投入，必然要不遗余力地为地方利益服务，“使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到有实权机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。”
（二）审判权行使行政化
审判权的行使以独立公正为特征，法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、奖惩、退休等。首先法官录用上，根据现行人事体制，成为法官要先通过国家统一组织的公务员考试，这很明显是将法官等同于公务员管理，法官的身份也是行政人员。其次，法官都有行政的级别，什么科员级、正科级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩，这种模式是完全行政化的。” 第三，法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门，法官都可以去任职，可见，这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四从法官的升迁管理来看，法官无论是行政级别，抑或是法官级别的提升，都由政治部门负责考核，然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门，法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。此外，法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。“在这种结构中不能培养起法官的独立性，只能塑造法官的依附性，甚至奴性”。
二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中，院领导凭借着行政领导权， “法院院长在审判权的各个环节上，都有着指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作都有组织权和监督权。” 院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批，可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制，转变成了一种行政化的行使方式。“层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判，但无人对裁判结果负责，从我国情况来看，法官不能独立审判根本不利于裁判的公正”。 其次，审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看，审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上，向各委员书面汇报案件事实，提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见，最后实行少数服从多数，决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的，“各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（有的还有非业务部门的负责人）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。” 审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化，“更为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。 三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件，在没有进入二审程序前，就向上级法院汇报案情，进行口头或书面的、正式或非正式的请示，以求自己的裁判意见与上级法院意见一致，保证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务，但往往都会做出答复。既然上级法院掌握着发改大权，下级法院又怎能不按其意见裁判。“这种制度在法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。” 这种有请示、有答复、又按答复处理，这种上下级法院关系不就是行政化模式吗？这种模式的后果就是“如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。”
(三)法官职业大众化
法官的职业需要较高的智力和特别的司法训练，如同医生和建筑师一样，具有明显的专业性。但目前法官这个职业却呈现出明显的大众化。
首先，法官职业准入标准不高。法官法对法官资格的规定整体上说对于提高法官整体素质是可以的。但有两条限制仍有缺憾。首先在学历上要求不高，仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科具有法律知识的，显然其他教育途径也可获得本科学历，事实上现在社会办学有普及本科趋势，自考、函授、电大等，这些非全日制教学教育质量没保障，显然不符合法官精英化的要求。其次，在院长副院长的任职条件上，也存在不足，只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识，这样是否具备法律知识无法判断，具备多少法律知识也没要求。“地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人塞进法院。” 如将一些行政级别高，但是法律门外汉的人调入法院任领导职务，这样的人是不符合法官专业化的要求的。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。
其次，法官业务素质不高。“在我国现行的司法管理体制中，法官是国家公务员，将法官等同于公务员进行选拔和任命，注重其行政级别而忽视其专业性，阻碍了法律职业化进程。” 而且我国国情是法官来源复杂，素质参差不齐。可能有些非法学院毕业的人适应性强，头脑灵活，成长为实践型法官，但对一些新类型案件、需要现代科学知识分析判断的案件他们可能会力不从心。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。
再次，法官职业道德操守不高。法官法第三十二条规定了法官不得有十三种行为，《法官职业道德准则》也对法官的司法礼仪、业外活动、廉洁公正等进行了要求，但事实上法官的形象并没有根本的改变，对当事人吃拿卡要的仍在发生，对当事人冷硬横顶继续存在，娱乐场所照进不误、开庭着装不规范的大有人在、贪污受贿的法官也不时见之报端，种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。正如学者指出的：“当法官自己心甘情愿地混入世俗关系时，司法的权威便荡然无存，人们对司法的尊重也无所依凭。”
第四，法官职业保障标准不高。我国目前体制下，法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院的事实上的剥夺而减少；法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定；法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。
二、法院体制改革的价值取向和基本原则
法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分，与经济体制改革一样同样是前无古人的探索，也要有价值取向来保证改革的方向。正如贺卫方所言：“改革本身需要有自身的体系，要对总体目标有个清楚的把握，要让每一个具体措施与这个总目标相一致，要让改革之间形成相互补充的关系。” 进行具体的制度设计，进而对相关法律进行修改，这样才能使改革少走弯路，少犯错误，最大限度的扩张改革成果。党的十六大报告中提出：“社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领，也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求，也是建设社会主义法制社会的内在要求，更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇，具体应坚持如下原则：
1．法院体制改革必须坚持党的领导。法院体制改革是政治体制改革的一部分，司法体制改革目标之一就是完善审判独立的机制，在党的十五大上，我党正式提出了依法治国的执政基本方针，并被随后写进我国宪法，依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映，也是我党对党与司法关系的一种政治承诺，并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系，无数的事实也已证明，法院的发展离不开党的领导，法院的改革更离不开党的领导。离开党的领导必将一事无成，党的领导是人民法院一切工作的可靠保障，法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局，必须有利于加强党对法院工作的领导，“坚持党的领导，是社会主义法制区别于资本主义法制的根本区别，是人民当家作主和依法治国的根本保证。各级党委和领导干部要增强法治观念，正确处理党的领导和依法执政的关系，要善于通过把党的路线、方针、政策上升为国家意志，来实现对国家的领导，不断提高依法执政的能力。” 所以法院体制改革必须在党的领导下，增强法院司法活动的民主性与透明性，使法院的司法活动公正和效率，从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。
2．坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法，具有最高法律效力，关于法院体制的规定必须遵守。宪法从根本上确立了法院体制的框架。即审判权法院独立行使、法院间是上级对下级的监督关系、人民法院对产生它的权力机关负责。进行法院体制改革，决不能突破这些法院体制的原则精神。如果为保障法院体制更加完善和科学，确实需要宪法规定的随之适应，那么也只有先进行宪法修正，才可以进行根据修正后的宪法进行改革，因为进行法院体制的改革就是为了更好地贯彻宪法原则，使宪法原则落到实处，只有在遵守宪法的基础上进行改革才能避免改革过程中的无序和失控局面的出现。
3．坚持人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国的政体，是实现人民当家作主的最好途径与方式。人民代表大会制度经过中国社会主义实践检验，是符合中国国情的，尽管其也有不完善之处，但其基本框架和原则不能改变。人民代表大会制度的基本框架动摇了，就等于削弱和减少了人民行使当家作主的权利。有观点认为，应仿效西方的三权分立学说，实行彻底的司法独立把司法权脱离人民代表大会的监督，这种观点是脱离了我国具体国情来讨论司法改革的空中楼阁，近代西方国家的司法独立是通过三权分立的宪政制度来实现的，所以这些国家的司法体制改革很容易实行彻底的司法独立。而我国是人民代表大会制度，实行的是议行合一的宪政体制，我国的国家权力属于全体人民，而全部的国家权力由人民代表机关即权力机关行使，人民代表机关产生法院，法院受其监督并对其负责，我国的司法独立并不是按照三权分立的模式建立起来的，而是在权力机关的监督之下的司法独立，司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下。 离开这个背景搞改革只会是南辕北辙。根本实现不了司法的终极目标公正与效率。所以我国的司法体制改革中的法院体制改革必须要坚持人民代表大会制度。
4．坚持借鉴西方先进法治理念的原则。党的十六大报告中明确提出“要借鉴人类政治文明的有益成果。”我国的社会主义法治建设正处于初级阶段，司法体制改革刚刚起步，中国的司法体制改革不可避免的需要借鉴西方法制发达国家的实践。这不仅是西方发达国家法制实践的时间长和经验多，还因为作为一种社会统治实践，司法体制有着普遍性的原则和规则。司法体制作为国家的工具具有较大的可借鉴性。正所谓“他山之石可以攻玉”。实践证明国际间相互交流、移植、融合是非常必要的，法院体制建构应放到世界司法平台上考虑。但借鉴中不能不顾本国国情，盲目求“新”出“奇”。也不能对外国司法制度没做深入考察而盲目移植，要以拿来主义的态度对待外国法制的借鉴。
5．坚持审判权独立行使原则。“司法独立是一个世界性的标准，内地也不例外，不过内地为审判独立和检察独立，” 宪法规定了人民法院依法独立行使审判权。我国的法官法也规定了法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国的审判独立包括两层含义，一是法院独立，二是法官独立。法官个人独立与法院独立是不可分割的两个方面，没有法院的独立，单个法官也无法独立履行其职责。法院的独立是法官独立的依托。法官的独立审判则是法院独立审判的具体体现。审判独立是司法公正的必要条件，有利于定纷止争，维护社会稳定；有利于节约诉讼资源，实现诉讼效益；因此改革中坚持审判权独立有着特殊意义。
三、法院体制改革的实施对策
（一）克服审判权地方化，构建地方法院新型人财物管理体系
形成司法权地方化的最主要原因就是地方法院的人财物都受地方控制。所以解决地方化的切入点，应该“恢复宪法赋予法院应有的法律地位，即各级人民法院成为国家审判机关，而不是从属于各地政府的职能部门，并且必须通过一定的法律形式，将宪法关于人民法院独立审判。不受行政机关干涉的原则具体化、条文化。” 具体是：
首先，地方法院设置的非地方化。关于法院设置的改革，专家学者提出诸多建议，比较有代表性的观点有四种，笔者将在对其评述中阐明自己观点。
第一种认为法院应实行垂直管理。笔者认为这种想法是根本违宪的。其一它违反了宪法确定的地方各级法院对产生它的权力机关负责的制度。其二它违反了法院上下级之间是监督关系的宪法原则。所以在宪政的中国是不允许这样改革法院设置的。
第二种观点认为可以仿造美国，分设联邦法院和地方法院。这个方案的最大弊端就是严重背离我国是单一制国家的基本国情和宪法基本原则，且在实施中需要重新建构国家法院系统，各部类审判的程序法关于管辖的规定都要更改，故此方案也不足取。
第三种观点是打破地方行政区划设立跨地区的法院。该方案的最重要问题是违反了法院向产生它权力机关负责的宪法原则，造成辖区内有多个地方权力机关，无法统一对法院行使职权，形成事实上的无法管理。而且这个方案还要大幅度调整法院人员，操作难度太大，影响面过广，故也是不合时宜的。
而笔者认为在基本保留现存法院体制基础上，进行小幅调整，设立巡回法庭比较现实的。夏锋认为：应当建立最高法院的巡回法庭，专门受理跨省之间的标的额大的民事经济案件，或者有权管辖涉及管辖有争议的案件。 笔者进一步思考认为，推而广之，不仅最高人民法院设立巡回法庭，高级法院、中级法院都逐级向下一级法院派出巡回法官，组成巡回法庭，负责审理跨地区的民商事一审案件，诉讼的地域管辖仍然按照各部类诉讼法的规定。对巡回法庭审理的案件不服的，可以依法提起上诉，由设立该巡回法庭的上级法院作为二审法院，被确认为巡回法庭法官的必须同其他非巡回法官相区分，防止上诉后受到巡回法官的不正当的影响。这样设立的巡回法庭不仅有力地解决了地方保护主义的干扰问题，还保证了巡回法官能够因地制宜地根据各地经济和社会实际情况公正的裁判，而且不必更改我国的四级两审制。此外为从形式上也摆脱法院地方化的痕迹，各地方法院的名称也要改。各法院要把名称中带有省、市、县等地域特征的字去掉，如直接叫辽宁高级人民法院、长春中级人民法院等。
设立巡回法庭只是解决了法院体制对抗地方化的一个方面，还需要在人、财、物方面强化非地方化。法院经费问题是法院无法摆脱地方化影响的一大软肋，为摆脱地方干扰，首先就要建立司法机关经费中央财政统一供给制，通过立法对全国范围内的各地方法院的经费开支实行单独预算，各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政，另外，要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费，这些费用由中央财政集中，作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院，经最高院最后审核后报全国人大，由全国人大讨论通过后，交由中央财政执行，逐级下达专项拨款，用于法院司法经费。这样的财政机制的辅助措施就是法院办公条件、物资装备、福利待遇法定化。目前，由于法院经费来源于地方，而地方的经济条件不同，在各地方的权威不同，所以法院的经费全国各地的差异很大，也导致法官待遇等各不相同，为便于编制法院经费预算，也有利于不同级别地域法官之间的合理流动，应通过立法使法官待遇等司法经费的组成部分标准化、统一化。
法院受地方控制的另一软肋就是法院人员由地方管理。所以，要变革这种体制。首先在法院人员人事编制管理上，必须取消地方负责的制度，法院的人员编制由最高人民法院统一负责，中央编委对法院编制单独管理。最高院根据各法院审判案件的数量确定各法院的人员编制情况，地方党委政府无权确定法院编制的多寡，无权调动安排非领导职务的法官。
其次，实行法官审判职称晋升法定化。法律可从任助审员年限、学历、年龄、办案数量、质量等方面量化助理审判员晋升为审判员的条件，这样助理审判员在案件审理上就不怕受地方保护主义影响的不当影响了。
再次，排除院长受地方制约因素。一是法院院长不能仅仅由地方党委提名，要实行上级法院和地方党委协商提名制，这样既能保证院长能够符合法官法的条件，也在一定程度形成了对地方势力的牵制。二是罢免院长理由法定化。对院长的罢免理由要比法官的严格，除了法官法规定的法官免职和辞退条件外，还可以规定如队伍形象不好，一年内有多少名法官违法乱纪的；案件质量不高，案件被发改和超审限比例高；司法经费浪费巨大，由于管理原因致使司法经费未能有效使用等。
（二）审判权行使司法化，构建法官独立审判新机制
要取消审判权行政化，就是要按照审判权自身特点，实行独立、公开、公正的司法化的审判权运行方式。首先要审判权主体非行政化。“司法机关机构改革，应首先取消司法机关的行政级别，内部工作人员的行政级别也随之取消。” 从形式上对审判权行政化进行釜底抽薪。取消了行政级别的法官，必须要按照法官级别来设定其工资和福利待遇，这是要相应随之建立起来的。要按照职业化的发展方向建立，要完全摆脱行政级别的影响，取消按年限届满法官等级自动晋升的评定办法。建议参照教授、医师、工程师等专业技术职称的评定办法进行。设立独立的法官考评委员会，进行专门的业务培训、考试、考核；只有这样才能真正体现法官的学识、涵养、专业水平、职业地位和法律权威。
其次要真正还权合议庭和独任审判员。第一要实行法官审判合一制。 “即审理权与判决权相统一，法官不仅有权审理，而且有权判决。” 赋予了法官独立审判的权力，法官就应独立对自己审判结果承担责任。 “因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度” 法官为提高办案质量，就会认真钻研法律，总结审判经验，努力保证案件质量。